Государственная политика в области городского транспорта реализуется по большей части посредством финансовых решений: инвестиций в инфраструктурные проекты, субсидий, налогообложения тех или иных транспортных систем и т. д. Расходы на транспортную систему города являются предметом постоянных дискуссий, однако эта проблема настолько сложна, что многие ее аспекты не учитываются и не понимаются должным образом.
Транспортное поведение горожанина определяется прежде всего ценой конкретной поездки. Качество обслуживания, особенно время поездки, также играет важную роль в поведении пользователя и выборе вида транспорта. Эти соображения следует принимать во внимание во многих моделях оценки спроса, а также при планировании и проектировании конкретных транспортных систем.
В этом разделе мы сосредоточимся, однако, только на пользовательских расходах, поскольку они наиболее сильно влияют на транспортное поведение горожанина, на роль и место тех или иных видов транспорта и, следовательно, на городские транспортные системы и города как таковые.
Расходы на поездки различными видами транспорта
Характеристики транспортного поведения городского населения – выбор вида транспорта, частота и дальность поездок – в значительной степени зависят не только от совокупных транспортных затрат, но и от их структуры.
Горожане оценивают, за какие элементы поездки им придется заплатить (к примеру, за проезд в общественном транспорте или за парковку) и каковы сравнительные расходы на тех или иных видах транспорта. Самое большое внимание они уделяют прямым (текущим, переменным, «выплачиваемым из кармана») расходам. Более долговременные решения, касающиеся выбора вида транспорта, принимаются на основе не только текущих, но и условно-постоянных расходов горожанина, таких как затраты на ремонт и техническое обслуживание автомобиля. Что касается негативных внешних эффектов, за которые пользователи вроде бы должны платить, но в реальности никогда не платят, то на них горожанин и вовсе не обращает внимания; здесь мы имеем в виду непосредственные социальные и экологические издержки, а также долгосрочные негативные воздействия. Таким образом, в большинстве случаев решение о способе совершения поездки в большей степени определяется структурой расходов, чем их полной совокупностью.
Между двумя отмеченными категориями транспортных издержек и внешних воздействий существует определенное несоответствие: пользователей волнуют в первую очередь собственные затраты, в то время как транспортные эксперты и публичные политики озабочены, скорее, внешними воздействиями транспортной системы.
Сегодня становится все более очевидным тот факт, что транспортная система оказывает сильнейшее позитивное (или негативное) воздействие на город как место, удобное (или неудобное) для жизни, а также на городское сообщество в целом. Поэтому все большее внимание общественности привлекают вопросы оценки влияния транспортной системы на окружающую среду и агломерацию в целом, в частности на тех горожан, которые этой системой не пользуются.
Пешеходные и велосипедные сообщения. Эти виды сообщений предполагают, как правило, весьма небольшие или умеренные инвестиции. Тротуары, пешеходные переходы и улицы, оборудованные для велосипедистов, обычно требуют минимума вложений. Специальная инфраструктура для пешеходов и велосипедистов (торговые плазы, переходные путепроводы, привлекательные пешеходные зоны, отдельные велосипедные дорожки с пересечениями в разных уровнях и т. д.) может потребовать значительных инвестиций, однако эти вложения будут гораздо скромнее, чем для высокопроизводительного общественного транспорта или для дорожной инфраструктуры. По своей природе пешеходные и велосипедные сообщения, т. е. передвижения человека пешком либо с помощью простейшего немоторизованного транспортного средства, представляют собой базовый человеческий элемент любого города, не предполагающий к тому же каких-либо пользовательских расходов.
Таким образом, использование этих видов сообщений зависит в основном от типа поездок и наличия подходящей инфраструктуры, но не от оценки пользователем своих расходов.
Системы общественного транспорта. В большинстве случаев системы общественного транспорта требуют государственных вложений в инфраструктуру и приобретение подвижного состава, а также частичного субсидирования эксплуатационных затрат. Пользовательские расходы в этом случае сводятся к плате за проезд. В городах Западной Европы и США плата за проезд покрывает часть (обычно от 20 до 90%) текущих затрат транспортных предприятий. В Соединенных Штатах федеральные инвестиции в общественный транспорт, в том числе в планирование, исследования и финансирование городской инфраструктуры, в 1970-1990 гг. составили от 3 до 5 миллиардов долларов в год и практически не росли. Хотя эти суммы значительно меньше реальных потребностей городов и агломераций, а также ничтожно малы по сравнению со средствами, вкладываемыми в дорожное строительство (т. е. в систему, конкурирующую с общественным транспортом), их выделение подвергается критике различных лоббистских групп в гораздо большей степени, чем ассигнования в дорожное хозяйство из соответствующих фондов.
Улично-дорожная сеть, легковые и грузовые автомобили. Эти системы требуют гораздо большего финансирования, поскольку обслуживают львиную долю городских поездок. Между тем финансирование этих систем и затраты автомобилистов требуют особого внимания, поскольку текущая практика высоких государственных инвестиций и низких пользовательских расходов автовладельцев представляет собой самую насущную из проблем городского транспорта.
Вождение автомобиля, как мы уже отмечали выше, само по себе чрезвычайно привлекательно. К тому же использование автомобилей в сильнейшей мере стимулируется традиционной для США системой транспортных расходов и сборов, которые пользователи в частности и общество в целом оплачивают в тех или иных формах. Ряд стандартных мер, особенно часто применяемых в американских городах и пригородах, делает пользование автомобилем невероятно привлекательным и ведет к избытку автомобилей на дорогах. В результате мы наблюдаем огромное количество необязательных, не слишком важных для автомобилиста поездок, которые он никогда бы не совершил, если бы за каждую из них ему пришлось заплатить реальную цену. В рамках той же тенденции дальность поездок растет, а наполнение автомобилей снижается. Эти феномены ведут к постоянному росту использования автомобилей, другими словами, к увеличению суммарного пробега и распространению практики одиночных поездок (SOV).
Анализ расходов на городские автомобильные поездки по необходимости является многоаспектным. Пассажирские перевозки с учетом их важнейших социально-экономических функций всегда связаны с выгодами и издержками, которые получают или несут не только лица, совершающие поездки, но и общество в целом. Этот тезис особенно актуален для городов и сформированных вокруг них агломераций, где все виды пассажирского транспорта, в основном частные автомобили, оказывают воздействие на среду обитания каждого человека и окружающую среду в целом. В долгосрочном плане от пассажирского транспорта зависит структура социальной ткани города вместе с его окрестностями и в целом его удобство для жизни.
Совокупность расходов и платежей, связанных с использованием автомобиля, представляет собой сложную комбинацию прямых и косвенных затрат пользователя, правительственных расходов, а также прямых и косвенных социальных издержек.
Оценка расходов и субсидий, связанных с городскими поездками
Как устроено распределение затрат на систему автомобильных поездок в целом? В ответе на этот сложный вопрос мы уделим основное внимание расходам на автомобильные поездки в агломерациях.
В Соединенных Штатах бытует всеобщее убеждение, что пользователи автомобильных дорог полностью оплачивают свои поездки[59].
Оно сформировалось под влиянием концепции Трастового дорожного фонда, формируемого за счет налогов на моторные топлива и других налоговых источников, связанных с пользованием дорогами[60].
Из средств Трастового дорожного фонда была профинансирована основная часть капитальных вложений в строительство автомобильных дорог высоких категорий, прежде всего – в создание сети меж-штатных хайвэев, позже названной Национальной системой хайвэев. Однако за счет этого фонда не покрывается множество других затрат, в том числе на содержание дорог, управление дорожным движением,паркинги[61].
источник: [Holtzclaw, 1995; Pucher, 1995].
В последние годы отдельные ученые и организации провели ряд исследований масштабов и структуры распределения совокупных затрат на автомобильные перевозки. Результаты наиболее детальных исследований приведены в табл. 2.1. Проведенные исследования значительно различаются своим предметным охватом (затраты на один или несколько видов транспорта, различные типы поездок и т. д.), областью рассмотрения [совокупные или предельные затраты, учет или не учет внешних эффектов (экстерналий) и т. д.], а также целями (планирование, налогообложение, анализ стоимости бизнеса). В табл. 2.1 представлены оценки совокупных годовых субсидий на автомобильные поездки, другими словами, той части затрат на эксплуатацию легковых и грузовых автомобилей, которая не оплачена пользователями и переложена на плечи налогоплательщиков.
Несмотря на различия (неизбежные ввиду сложности предмета) в результатах этих исследований, их авторы достигли консенсуса по нескольким моментам.
• Расходы на пользование автомобилем значительно различаются в зависимости от типа поездки—например, в городских или сельских районах, в часы пик или межпиковое время суток. Распределение расходов между различными группами, которые их несут (правительство, работодатели, пользователи, общество), также различается в зависимости от вида транспорта, времени и места. Таким образом, доля затрат, возмещаемая пользователем или же субсидируемая извне, значительно варьируется в зависимости от типа поездки.
• Использование автомобиля в городских условиях всегда влечет за собой значительные косвенные расходы и экстерналии, имеющие, как правило, качественную природу и не поддающиеся строгим монетарным оценкам.
• Большинство автомобильных поездок, особенно городских, оплачивается пользователем лишь в частичной мере: ему не приходится возмещать социальные, экологические и другие непрямые издержки. Субсидии предоставляет государство (налогоплательщики), работодатели (чей вклад компенсируется государством посредством налоговых вычетов или клиентами за счет повышения цен), другие участники дорожного движения или общество в целом.
• Оценки суммарного размера субсидий на эксплуатацию легковых и грузовых автомобилей колеблются в промежутке от 400 до 900 миллиардов долларов в год. С учетом упомянутых различий в методологии расчетов результаты, полученные разными исследователями, на удивление непротиворечивы.
Таким образом, утверждение о том, что автомобилисты оплачивают свои расходы, весьма упрощенное и неточное. На самом деле, налогами на пользователей автомобильных дорог оплачивается лишь часть совокупных дорожных затрат страны. Большая часть автомобильных поездок субсидируется. Различные расходы – от активного использования необлагаемых налогом корпоративных автомобилей до «бесплатной» парковки для работодателей или клиентов – не ложатся на плечи пользователя. За этими затратами стоят скрытые дотации, гораздо более масштабные, чем совокупный объем всех правительственных и частных субсидий на все остальные виды сообщений, вместе взятые, включая общественный транспорт, а также инфраструктуру для велосипедных или пешеходных передвижений.
Согласно данным обследования всех типов автомобильных поездок, проведенного Управлением оценки технологий конгресса США [OTA, 1994], автомобилисты оплачивают около 60% совокупных расходов на свои поездки. Остальные 40% состоят из затрат на строительство, ремонт и управление движением на автомобильных дорогах (традиционно субсидируемых всеми тремя уровнями государственной и муниципальной власти), «бесплатной» парковки (ее субсидируют работодатели, владельцы магазинов, школы, федеральное налоговое законодательство[62] и т. д.), а также различных социальных и экологических издержек, которые берет на себя общество[63].
Структура затрат при пользовании автомобилем
Методология анализа расходов в упомянутых исследованиях различна ввиду различных целей, которые ставили перед собой авторы. Используя оценки и выводы, содержащиеся в этих исследованиях, мы представим вниманию читателя обзор и анализ затрат на различные виды передвижений с точки зрения пользователя. Мы выбрали такой угол зрения, поскольку основным предметом нашего внимания является в данном случае транспортное поведение жителей агломерации, а также последствия, к которым приводят выбираемые горожанами способы передвижения.
На рис. 2.9 приведена классификация расходов на автомобильные поездки по трем основным категориям, каждая из которых делится на две подкатегории. Для сравнения здесь также представлены данные по расходам на пользование общественным транспортом, классифицированные аналогичным образом.
Пользовательские издержки представляют собой все расходы, которые несет пользователь. Они состоят из двух подкатегорий – прямых и косвенных издержек. Прямые или переменные расходы пользователь несет в каждой поездке. Косвенные или условно-постоянные расходы – это издержки владения и пользования автомобилем, не связанные напрямую с каждой поездкой или ее дальностью. Лица, совершающие городские поездки, несут и другие издержки, такие как затраты времени на поездку, неудобства, связанные с вождением либо отказом от вождения, с недостаточной безопасностью и надежностью. Эти элементы не вошли в последующий анализ, поскольку по большей части относятся к качественным факторам. В принципе их можно выразить в численной форме, но результаты будут значительно различаться от поездки к поездке, поэтому не подходят для проводимого здесь укрупненного монетарного анализа.
Субсидии—это расходы на пользование автомобилем, которые покрываются извне. Они предоставляются в основном двумя категориями «вкладчиков»: властями всех уровней, в том числе местными, региональными и федеральными (или национальными); компаниями (или государственными ведомствами), которые, выступая в роли работодателей, ритейлеров, или иных других организаций, прямо или косвенно покрывают часть транспортных затрат своих работников, покупателей или общества в целом.
Транспортные расходы
* Позиции, цена которых в модели не определена.
РИС. 2.9. Классификация расходов на поездки на автомобиле и общественном транспорте
Категория неоплаченных расходов относится к негативному воздействию или издержкам, которыми автомобили (или дорожный транспорт в целом) облагают третью сторону или же тех, кто не пользуется автомобилем: общество и городскую среду обитания. Они классифицированы по характеру своего влияния как социальные и экологические затраты.
Мы кратко опишем каждую из этих категорий, а затем представим графические модели для оценки расходов на различных видах транспорта.
Пользовательские расходы необходимо анализировать по каждой из двух категорий. Прямые пользовательские расходы на вождение автомобиля состоят по большей части из оплаты бензина, парковки и сборов, взимаемых на платных дорогах. Эти текущие, непосредственные расходы иногда называют «расходами, оплачиваемыми из кармана». Они оказывают самое сильное воздействие на поведение пользователей. Большинство водителей тщательно продумывают эти расходы, однако, как правило, не обращают внимание на компоненты затрат, относящиеся к числу условно-постоянных (т. е. независящих непосредственным образом от количества и дальности поездок), несмотря даже на то обстоятельство, что эти компоненты зачастую значительно превышают «расходы из кармана».
Косвенные пользовательские расходы – это издержки владения автомобилем, включающие амортизацию, ремонт, страховку, непокрытые страховкой затраты по факту ДТП, регистрацию и налоги. Некоторые из этих расходов, такие как эксплуатационные затраты и часть страховки, частично зависят от количества и дальности совершенных поездок. Другие, например, амортизация автомобиля и регистрация, во многом или полностью не зависят от пробега. Доля таких расходов в совокупных затратах на поездку или на километр пути снижается вместе с увеличением годового пробега. Отнесение этих компонентов к совокупности затрат, учитываемых пользователем, зависит от того, насколько глубокий анализ он проводит и какой метод учета использует.
Фотоиллюстрация 2.15.
Буксировка рекламных платформ через перегруженные улицы: с их владельца не взимают плату за соответствующие социальные издержки. (Фото Вукана Р. Вучика)
Субсидии включают разнообразные расходы, посредством которых правительства, государственные и частные организации оплачивают автомобильные поездки по большей части косвенным образом.
Как показано на рис. 2.9, правительственные субсидии распространяются на финансирование строительства и ремонта дорог и улиц в той части, которая не покрывается пользовательскими налогами, а также на расходы на управление движением, услуги неотложных служб и т. д. Еще одна очень крупная и хорошо замаскированная статья субсидий имеет форму вычетов из налогооблагаемой базы, предоставляемых для автомобильных поездок с деловыми и иными подобными целями.
Компании и государственные ведомства также предоставляют множество субсидий, которые, однако, таковыми формально не считаются. «Бесплатная» парковка, которая является обычной практикой, в сущности, для всех работодателей, магазинов, школ и других учреждений, расположенных вне центра города, представляет собой, вероятно, один из крупнейших каналов дотирования автомобильных поездок. Использование корпоративных автомобилей, разнообразные «компенсации за пробег» или полная оплата использования автомобиля – все это дотации, которые не получает ни один вид транспорта, кроме частных автомобилей.
Фотоиллюстрация 2.16.
Чем больше удобств для автомобилей, тем менее привлекателен город для людей. (Министерство транспорта США, Федеральная дорожная администрация)
Неоплаченные расходы – это расходы, которые вынуждены нести третья сторона или общество в целом. Такие расходы труднее всего выразить в цифрах, кроме того, они находятся в значительной зависимости от условий движения и специфики окружающей территории.
Социальные издержки включают время, неудобства и другие последствия заторов, которые непосредственно влияют на других участников дорожного движения, а косвенным образом – на весь район и все его население. Эти издержки невероятно высоки в крупнейших агломерациях. Интересно, что исследования Техасского института транспорта, проводимые в течение 8 лет, показали, что худшая по условиям движения агломерация – Лос-Анджелес, где с 1940-х и до конца 1980-х гг. пытались решить транспортные проблемы за счет строительства все более разветвленной сети скоростных автомобильных магистралей.
Экологические издержки значительно разнятся в регионах с различными географическими, топографическими и климатическими условиями. Так, топографические и климатические условия некоторых агломераций, таких как Денвер, Лос-Анджелес, Мехико и Сараево, способствуют оседанию загрязненного воздуха и возникновению смога. Объем дорожного движения (или, точнее, суммарный пробег автомобилей) играет основную роль в формировании загрязнителей и степени их концентрации. В районах с низкоплотной застройкой и умеренными объемами дорожного движения негативные воздействия в виде загрязнения воздуха и транспортного шума зачастую настолько незначительны, что ими можно пренебречь. Однако в больших городах эти воздействия растут, достигая особенно высоких показателей в часы пик, причем не только суммарном исчислении, но и в расчете на одну поездку. В некоторых районах наблюдается хроническое загрязнение воздуха, которое оказывает самое негативное влияние на окружающую среду. По этой причине многие города в наиболее критические моменты накладывают специальные ограничения на движение транспорта. В последние годы эта мера практикуется в Мехико, Париже, Сеуле и других городах. В США действуют весьма жесткие законодательные нормы по поводу чистоты воздуха[64], которые оказывают подчас более сильное влияние на планирование и регулирование транспортных систем, чем требования транспортного законодательства.
Значительные социальные издержки связаны с негативным влиянием автомобилей на пешеходное движение, а также долгосрочным разрушающим влиянием на конфигурацию городов, теряющих свою ориентацию на человека; заметим, кстати, что эта тема—одна из центральных в настоящей книге.
В затратах на общественный транспорт разобраться проще. Пользовательские расходы сводятся в первую очередь к оплате проезда. Субсидии включают, как правило, государственное участием в строительстве инфраструктурных объектов общественного транспорта, а также в дотировании его эксплуатационных расходов. Социальные и экологические издержки пользования общественным транспортом в городах обычно гораздо ниже, чем соответствующие издержки, связанные с автомобильными поездками.
РИС. 2.10.
Прямые затраты на автомобильные поездки в различных условиях источник: см. текст.
РИС. 2.11.
Совокупные затраты на автомобильные поездки в различных условиях
ПРИМЕЧАНИЕ. Мы откладываем косвенные затраты ниже оси абсцисс, чтобы отличить их от прямых затрат; разумеется, никакие затраты не принимают отрицательных значений. источник: см. текст.
Графическое отображение структуры затрат
Представленная на рис. 2.9 структура затрат, связанных с пассажирскими перевозками, особенно городскими, весьма сложна. Поскольку пользовательские расходы играют важную роль в транспортном поведении горожан, представляется полезным визуально представить их структуру и взаимосвязи посредством диаграмм, относящихся к тем или иным условиям совершения поездок на автомобиле и на общественном транспорте.
На рис. 2.10-2.13 показаны типичные структуры затрат для некоторых конкретных ситуаций. Они основаны на данных, представленных в отчетах Американской автомобильной ассоциации – AAA [Urban Transportation Monitor, 1995], а также информации, взятой из последних исследований Литмана [Litman, 1992, 1995] и Баррингтона [Burrington, 1994].
Несколько типов расходов, принятых во внимание этими исследователями (например, издержки разрастания городов и различные виды воздействия на экологию), не вошли в наши диаграммы, поскольку их чрезвычайно сложно оценить, особенно в увязке с количеством и дальностью поездок отдельных горожан. Мы также не включили в свой анализ стоимостные оценки времени поездок, поскольку цена единицы времени сильно зависит от специфики и условий поездки, а неточности в ее определении могут значительно повлиять на соотношение других компонентов затрат.
Необходимость учета как условно-постоянных, так и переменных затрат делает более целесообразным построение диаграмм, отражающих издержки в расчете на одну поездку, а не на единицу пробега. Каждая диаграмма отображает количественные оценки, сделанные для конкретных оговоренных условий (например, для поездки на работу и обратно протяженностью 20 км в часы пик и в межпико-вое время, в больших и малых городах и т. д.). При оценке условнопостоянных и неоплаченных затрат в расчете на единичную поездку мы делаем ряд конкретных допущений. Например, суммарные издержки в расчете на единичную автомобильную поездку в часы пик выше, чем во внепиковое время по причине наличия заторов, повышенного загрязнения воздуха и других факторов.
В сфере общественного транспорта затраты были рассчитаны для двух его видов – автобусного и рельсового. Конкретные количественные значения, используемые ниже в графических моделях сравнительных затрат, заимствованы из вышеупомянутых источников и представлены в табл. 2.2.
ТАБЛИЦА 2.2. Предположительный расчет транспортных затрат на маятниковую поездку
источник: см. текст.
Ввиду того что транспортное поведение горожанина определяют прежде всего прямые (непосредственные, «оплачиваемые из кармана») затраты, мы выделили их в отдельные диаграммы, представленные на рис. 2.10 и 2.12. Две другие диаграммы (рис. 2.11 и 2.13) отражают ситуацию, относящуюся к полным затратам.
На диаграммах полных затрат все косвенные затраты отложены вниз по оси ординат, что означает, что пассажиры обычно не принимают их во внимание в решениях о конкретной поездке. Сюда включены как постоянные затраты пользователя, так и неоплаченные пассажиром расходы, которые перекладываются на правительство или бремя которых ложится на общество.
На рис. 2.10 прямые расходы автомобилиста представлены для четырех различных вариантов: первый из них относится к малым городам, остальные—к большим. При этом второй вариант характеризует меж-пиковое время, третий—часы пик с учетом оплаты парковки и проезда по платной дороге, четвертый—опять-таки часы пик, но без платных парковок и платных дорог. Диаграмма показывает, что прямые затраты на автомобильные поездки в малом городе довольно низки. Эти затраты заметно выше для большого города даже в межпиковое время и, разумеется, еще выше в часы пик, в основном за счет оплаты парковки и пользования платными дорогами. Без этих двух составляющих прямые расходы автомобилиста очень невысоки даже в часы пик.
На рис. 2.11 показаны полные затраты на автомобильные поездки по тем же вариантам, что и на рис. 2.10. Косвенные затраты, отложенные вниз по оси ординат, состоят из трех категорий: постоянных расходов пользователей, субсидий и неоплачиваемых издержек—социальных и экологических.
Диаграммы, представленные на рис. 2.10 и 2.11, иллюстрируют тот факт, что расходы, которые автомобилисты рассматривают при принятии решения о совершении конкретной поездки и выборе вида транспорта, представляют собой лишь небольшую долю совокупных затрат. На рис. 2.11 также показано, что в совокупные затраты на автомобильную поездку обычно входят значительные постоянные затраты пользователя, а также издержки, которые несет общество и которые представляют собой некую форму субсидий.
На рис. 2.12 прямые затраты на автомобильную поездку сравниваются с теми же прямыми затратами на два вида поездок общественным транспортом: типичную городскую поездку и ежедневную маятниковую трудовую поездку значительной дальности из пригорода в город. Приведенные здесь данные показывают, что при наличии парковочной платы автомобильная поездка обходится дороже, чем поездка на общественном транспорте. Существование «бесплатных парковок» приводит к ситуации, когда большинство маятниковых мигрантов, выбирая вид транспорта по прямым затратам, имеют основания считать, что ездить на автомобиле дешевле. Представленные диаграммы подтверждают тот факт, что именно «бесплатная парковка» является основным, зачастую самым важным фактором поощрения ежедневных маятниковых автомобильных поездок и, следовательно, главным препятствием к пересадке на общественный транспорт или выбору иного варианта поездки.
На рис. 2.13 те же сравнения проведены применительно к полным затратам. Субсидии общественному транспорту включают эксплуатационные дотации и бюджетные инвестиции в инфраструктуру. Инвестиционная компонента может варьироваться от нуля для автобусных маршрутов, проложенных по городским улицам, до довольно высоких значений, характерных для рельсового транспорта или автобусов, для которых были сооружены обособленные полосы. В рассматриваемом нами случае поездок из пригорода в город мы предположили, что автобусы-экспрессы работают на существующей дорожной сети, а пригородные поезда на существующих железнодорожных путях, т. е. что ни в том, ни в другом случае не предполагаются значительные инвестиции в инфраструктуру.
РИС. 2.12. Прямые затраты на поездку различными видами городского транспорта
