Похоже, что с третьей попытки целевая модель цифровой трансформации государственного управления в России успешно заработала, по большому счету. При этом злые языки могут справедливо заметить, что коль скоро осуществляемый в настоящее время федеральный проект “Цифровое государственное управление” (2018-2024) является прямым “наследником” второй попытки реализации стратегических целей государственной программы “Информационное общество” (2011-2024), а до этого - федеральной целевой программы “Электронная Россия” (2002-2010), соответственно, стратегическая целесообразность данной национальной инициативы недешево обошлась и обходится бюджету, но, как известно, национальные приоритеты не обсуждаются, а принимаются к исполнению, при этом цена вопроса выносится за скобки, так как цифровой суверенитет - это вопрос национальной безопасности. При этом наблюдается классический парадокс эффективности данного мегапроекта как и любого другого мегапроекта, а именно: имеется критически высокий риск существенного перерасхода финансовых средств при наличии принципиальной заинтересованности владельцев риска от успеха его реализации[1].
Вместе с тем, в “повестке дня” на разработке/исполнении/контроле остаются нижеследующие острые и актуальные проблемы, в том числе:
- несистемная и несистематическая работа с целевыми рисками, несмотря на ряд успешно реализованных цифровых проектов, например, портал Госуслуг или федеральный проект «Цифровое государственное управление»;
- сравнительно невысокий уровень цифровизации государственного сектора в России (по мировым стандартам), что может препятствовать эффективной работе государственных учреждений и оказанию качественных услуг в условиях повсеместного внедрения современных технологий;
- недостаток прогностических инициатив и исследований как в сфере цифровизации государственного управления, так и в государственном управлении в целом, собственно, асимметричный фокус “на прошлое” не способствует развитию форсайт-компетенций и, возможно, обусловлен когнитивными искажениями (cognitive illusions) со стороны субъектов стратегического планирования, что является одним из возможных индикаторов риска несостоятельности государственной политики в предметной сфере деятельности, так как когнитивные искажения порождают систематические отклонения в суждениях (bias of judgment).
Цифровую трансформацию государственного управления как и любой другой циклический процесс можно разбить на ряд этапов. История цифровизации государственного управления уходит “корнями” в 1980-е годы (подготовительный этап), когда были созданы первые информационные системы, использующие прародителей современных компьютеров. Эти системы обрабатывали государственные данные, улучшали эффективность и качество работы государственных служб, однако, были реализованы на примитивных электронно-вычислительных машинах, что, тем не менее, способствовало некоторому сокращению затрат и времени на подготовку бумажных документов.
Первый этап начался в 1990-х годах, когда Интернет только набирал обороты и был недоступен, либо ограниченно доступен для большинства. На этом этапе наиболее прогрессивно-ориентированные государственные органы начали создавать веб-сайты, которые позволяли гражданам получать информацию о государственных услугах и оставлять заявки онлайн, а наиболее технически подкованные государственные служащие начали использовать электронную почту и новые средства связи для общения с гражданами и государственными органами.
Второй этап в глобальном масштабе начался в начале 2000-х годов, когда Интернет стал широко распространенным и доступным для большинства людей. На этом этапе государственные органы начали активно использовать веб-сайты, позволяющие гражданам получать информацию о государственных услугах и оставлять онлайн-заявки. Кроме того, для государственных служащих стало нормой использование электронной почты и новых средств связи для общения с гражданами и государственными органами. В это же время цифровые технологии начали использоваться для автоматизации процессов государственного управления и создания электронных сервисов в дополнение к веб-сайтам. На этом этапе государственные службы начали использовать электронные документы и электронные подписи для автоматической обработки заявок и документов. Кроме того, были разработаны такие цифровые сервисы, как электронная регистрация бизнеса, электронные налоговые декларации и электронное голосование.
Третий этап общемировой цифровизации государственного управления начался в середине 2010-х годов и продолжается по сей день. На этом этапе цифровая трансформация государственного управления связана с внедрением технологий искусственного интеллекта (далее – ИИ), больших данных и интернета вещей. Государственные органы начали использовать эти технологии для создания умных государственных сервисов, предоставления персонализированных услуг и роботизации более сложных, в большинстве уже автоматизированных процессов. На данном этапе устаревшая первоначальная концепция «электронного правительства» уходит на задний план, а сам термин приобретает новый смысл: теперь под «электронным правительством» подразумевается, скорее, «цифровое правительство», заключающееся в использовании вышеперечисленных технологий с целью максимально возможного исключения человека из всей цепочки процесса предоставления государственных услуг гражданам. В угоду этому на смену призванной избавлять государственного служащего от рутинных задач автоматизации приходит ее роботизация, призванная «автоматизировать» посредством технологий ИИ, больших данных и интернета вещей, в том числе, этап контроля выполнения автоматизированных задач, который до этого ложился на плечи человека.
Де-факто цифровая трансформация государственного управления (ГУ) как процесс не является ни универсальным, ни стандартизированным, давая открытые возможности для использования большого разнообразия управленческих подходов и принципов. Принято выделять следующие национальные модели цифровизации государственного управления, которые находят свое применение в разных странах:
1) Континентально-европейская модель отличается наличием надгосударственных институтов, таких как Европарламент, Еврокомиссия и Европейский суд, решения которых обязательны для стран-членов Евросоюза. Еврозона характеризуется предельно высоким уровнем экономической интеграции с единой валютой, единым информационным пространством, свободным движением капитала и трудовых ресурсов.
2) Англо-саксонская (американская) модель характеризуется акцентированием на непрерывное улучшение менеджмента качества государственных услуг, упразднением избыточных функций органов власти и ставкой на удовлетворение потребностей граждан посредством использования ИКТ.
3) Азиатская модель опирается на многослойную систему государственного управления, организованную по принципу иерархической пирамиды и, конечно, азиатский тип корпоративной культуры. Главная цель цифровой трансформации государственного управления в азиатских странах – сокращение численности сотрудников государственного аппарата за счет применения ИКТ, развития научно-исследовательской и опытно-конструкторской инфраструктуры, а также информационных технологий, создания благоприятной среды для электронной коммерции, интеграции порталов государственных услуг с мобильными устройствами и сайтами различных ведомств в единое информационное пространство.
Представляется, что в России реализуется четвертая модель цифровой трансформации государственного управления – гибридная. Внедрение модели электронного правительства и цифровизация государственного управления, как и цифровизация различных отраслей экономики в России начались несколько позже стран-лидеров цифровой трансформации. Между тем, Россия обладает значительным социальным и информационно-коммуникационным потенциалом для устойчивого развития: российские граждане традиционно имеют достаточно высокий уровень образования, а информационная и коммуникационная инфраструктуры непрерывно развивались и продолжают развиваться. Также есть возможность использовать уже «апробированный» мировой опыт в этой области наряду с лучшими практиками.
Как было отмечено выше, мегапроект и процесс цифровой трансформации государственного управления в России идет уже более 20-ти лет. Стоит отметить, что Правительством России были определены стратегические задачи-вызовы, стоящие перед цифровой трансформацией госуправления, как-то:
- создание автоматизированной системы сбора отчетности по ключевым социально-экономическим показателям;
- цифровизация источников социально-экономических показателей;
- запуск процесса непрерывной обработки вышеуказанных сведений с помощью сквозных технологий и дальнейшее обучение системы на основе динамической оптимизационной модели межотраслевого (межсекторного) баланса в целях сигнализации в случае наступления ранее запрограммированных контрольных событий в отраслях экономики и социальной сфере;
- создание доступного в любое время и из любой точки мира типового автоматизированного рабочего места государственного служащего, обеспеченного полным перечнем программных и аппаратных средств российского производства, включающих помимо стандартных средств работы с документами, инструменты межведомственного взаимодействия в режиме реального времени;
- создание цифровых инструментов хранения архивных документов, переход на полностью безбумажный документооборот в органах государственной власти[2].
При этом имеется ряд сдерживающих факторов, включая:
1. Недостаточный уровень цифровых компетенций у существенно значимого количества сотрудников органов государственной власти;
2. Недофинансирование бюджетов на цифровые проекты;
3. Несовершенство нормативно-правовой базы, что может препятствовать процессу автоматизации сбора макроэкономических показателей и созданию/обновлению ГИСов;
4. Риски неэффективного распределения государственных полномочий в связи с отсутствием явной взаимосвязи между функциями государственных органов и ресурсами в их распоряжении (материальными, кадровыми и финансовыми);
5. Высокий уровень лоббизма IT-компаний в РФ;
6. Нечеткая система оценки бюджетных расходов на IT-решения в сфере цифровизации госуправления;
7. Высокий риск информационной безопасности в связи с зависимостью поставок аппаратной части от зарубежных поставщиков[3].
Для сравнения поименованных выше сдерживающих факторов и ограничений цифровой трансформации государственного управления в России, а также для расчета их приоритетов (степеней влияния) в исследовании был применен метод анализа иерархий, разработанный Томасом Саати[4].
Метод анализа иерархий (МАИ) — математический инструмент системного подхода к сложным проблемам принятия решений. МАИ не предписывает лицу, принимающему решение (ЛПР), какого-либо «правильного» решения, а позволяет ему в интерактивном режиме найти такой вариант (альтернативу), который наилучшим образом согласуется с его пониманием сути проблемы и требованиями к ее решению.
В настоящем исследовании иерархия имеет четыре уровня анализа: цель анализа, технологии цифровизации госуправления, преимущества цифровизации госуправления, а также сдерживающие факторы и ограничения цифровизации госуправления. Отметим, что для расчета матрицы приоритетов сдерживающих факторов и ограничений, а также для расчета индекса согласованности матрицы попарных сравнений и отношения согласованности суждений был разработан программный код, написанный на языке Python версии 3.7.12, деталями которого мы решили не перегружать настоящую публикацию. Построив матрицы попарных сравнений для каждого уровня иерархии и перемножив значения приоритетов первых трех уровней, получим итоговые значения приоритетов (или весовых коэффициентов) сдерживающих факторов:
Таким образом, в ходе исследования посредством метода анализа иерархий было обосновано, что наибольшее влияние на этот процесс оказывают издержки цифровизации (26,49%), а также значительное влияние оказывает и цифровая некомпетентность госслужащих (19,4%). Так, издержки цифровизации входят в тройку лидеров сдерживающих факторов по критерию достижения каждого из представленных преимуществ цифровизации, цифровая некомпетентность занимает лидирующие позиции среди сдерживающих факторов в четырех из шести матриц попарных сравнений по критериям достижения преимуществ.
Для всесторонней оценки воздействия сдерживающих факторов и ограничений на процесс цифровой трансформации госуправления был применен метод сценарного планирования М. Линдгрена – Х. Бандхольда. Грамотно составленная стратегия вкупе со знаниями современных механизмов и технологий ГУ позволяют быстро сориентироваться в условиях глубокой неопределенности, проектируя сценарии и модели будущих событий. Однако информативное сценарное планирование будущего невозможно без анализа прошлого. Нам необходимо извлекать уроки из уже произошедших событий, чтобы учитывать возможные последствия в аналогичных случаях, собственно, чтобы не «наступать на те же грабли». Вот тут-то и приходит на помощь методика сценарного планирования М. Линдгрена – Х. Бандхольда, которая использует систему зацикленной и неразрывной «опережающей связи прошлого с будущим»[5]. В качестве фундамента для настоящего исследования был использован алгоритм (цикл) сценарного планирования «TAIDA» (наблюдение, анализ, создание образа, принятие решения, действие)[5], который включает в себя следующие этапы.
Первый этап - построение модели первичной приоритетности тенденций цифровизации государственного управления. Концептуальная основа цифровизации современного государственного управления состоит из 9 основных тенденций[6]:
При построении модели была использована 10-балльная шкала, где тенденция использования искусственного интеллекта в ГУ имеет 10 баллов по шкале воздействия на процесс цифровой трансформации госуправления, а тенденция автоматизации рабочего места госслужащего имеет 10 баллов по шкале предсказуемости (Рис. 2).
Таким образом, наибольший приоритет имеют тенденции, связанные с технологиями Больших данных, роботизацией автоматических процессов, а также автоматизацией рабочего места госслужащего, поскольку для них характерны наиболее изученные и прикладные технологии, благодаря чему данные тенденции не только оказывают значительное воздействие на цифровизацию госуправления, но и предсказуемы.
Второй этап - построение диаграммы цикличной причинности, с помощью которой можно наглядно представить причинно-следственные связи между исследованными при помощи метода анализа иерархий рисками цифровой трансформации госуправления и ее тенденциями, где вверху находятся риски цифровой трансформации государственного управления, а внизу – ее тенденции. Зеленая стрелка обозначает благоприятное воздействие или нивелирование того или иного риска, а красная – негативное воздействие или возникновение того или иного риска.
На представленной диаграмме цикличной причинности среди тенденций цифровизации госуправления можно выделить кластеры, которые формируют основу того или иного сценария развития цифровой трансформации (обведены синим).
Третий этап - генерирование возможных сценариев и построение “сценарного креста”, в рамках которого можно говорить о 2-ух основных неопределенностях - полярных акцентах развития цифровизации госуправления: 1) Технократический/нетехнократический подход: будет ли акцент в развитии цифровой трансформации госуправления смещен в сторону используемых технологий или же в сторону используемых концепций и подходов (т.е. будут ли технологии подстраиваться под курс развития госуправления или развитие цифровизации госуправления будет подстраиваться под актуальные тенденции в технологиях);
2) Инновационный/неинновационный подход: будет ли акцент смещен в сторону инноваций или же будет сделан упор на совершенствовании уже имеющихся технологий и подходов, которые успели зарекомендовать себя как надежные. На основе указанных неопределенностей были сформированы 4 основных сценария развития цифровой трансформации государственного управления:
Четвертый этап - составление матрицы рисков по сгенерированным сценариям на основе диаграммы цикличной причинности (Рис. 3) и таблицы сопоставимых сравнений сценариев по критериям (Рис. 5, слева) для определения вероятности реализации того или иного сценария развития цифровой трансформации государственного управления. Исходя из оценки сценариев по критериям, выходит, что желательными сценариями являются сценарий 2. «Большим данным – большие серверы» и сценарий 4. «Ликвидация рутины» в основном благодаря широкому и несложному распространению, а также высокой изученности и применимости на данный момент.
Сценарий 1. «Государство в смартфоне» является несколько менее желательным, но все же приемлемым, поскольку не нанесет существенного материального ущерба экономике страны при его реализации.
Сценарий 3. «Неизведанный искусственный интеллект» нежелателен в ближайшей перспективе, поскольку, в первую очередь, он ресурсоемкий и имеет высокий уровень сложности внедрения, что еще более истощит госбюджет. Во вторую очередь, присутствует риск того, что госслужащие станут излишне полагаться на ИИ при принятии решений, что может привести к реализации сопутствующих и(или) связанных рисков, таких как реинжиниринг процессов предоставления госуслуг с учетом лишь рациональности, но без учета гуманности. Данный сценарий будет оставаться нежелательным до тех пор, пока его риски не станут предельно возможно изучены в плане инструментов регулирования деятельности ИИ. Однако этот сценарий станет наиболее желателен в ближайшие 10-15 лет при условии высокого и устойчивого экономического роста в России.
Далее была составлена карта (матрица) рисков вышеобозначенных сценариев, где рискогенность определяется оценкой по нижеперечисленным семи критериям, а именно:
(1 балл за каждый красный, 0,5 балла за желтый и 0 – за зеленый; с округлением итогового балла в большую сторону; при этом наличие 2-ух и более красных зон дает еще 1 балл к итоговому значению, а наличие 2-ух и более желтых – 0,5 балла), а вероятность определяется по формуле:
Кол-во тенденций в сценарии, нивелирующих риски - кол-во негативно влияющих рисков на тенденции сценария + 6
(Прибавить 6 необходимо для приведения шкалы оценки вероятности к шкале оценки рискогенности).
Следовательно, матрица будет выглядеть следующим образом (справа):
Пятый этап - оценка перспектив реализации государственной политики развития в области цифровизации госуправления. Развитие цифровизации находится во взаимосвязи с развитием информационного общества и информационной культуры. Безусловно, технологическая трансформация важна, но недостаточна, необходима еще и институциональная модернизация государственного управления, корректировка основных направлений развития государственной политики в предметной сфере, а также для выявления потенциальных перспектив. Доступ к разнообразной информации и скорость ее распространения становятся стратегическим ресурсом, поскольку обеспечивают жизненно и исторически важные направления деятельности государства, общества и индивида.
Для определения перспектив был сформирован общий список всех возможных последствий и далее - список “стихийных” (неуправляемых и неконтролируемых) событий, на которые госслужащий не способен повлиять, но способных повлиять на ход реализации сценариев. Если подсчитать, сколько раз каждое из возможных последствий может быть подвергнуто тому или иному “стихийному” событию, то можно выделить из них наиболее реалистичные перспективы: таковыми можно считать благоприятные последствия, на которые могут повлиять меньше половины “стихийных” событий.
Кроме того, можно подсчитать вероятность каждой перспективы по следующей формуле:
((Σm – mi) * k) / Σ((Σm – mi) * k),
где: Σm - сумма «стихийных» событий;
mi - кол-во «стихийных» событий, влияющих на данную перспективу;
k – понижающий коэффициент (k = 1 для перспектив, сформированных из желательных сценариев, и k = 0,5 для перспектив, сформированных из нежелательных сценариев);
Σ((Σm – mi) * k) – сумма разниц двух предыдущих значений для каждой перспективы, составляющая сумму всех вероятностей (100%).
В итоге, список перспектив и их вероятностей выглядит следующим образом:
- Повышение качества государственных услуг на основе данных (≈21,21%);
- Повышение эффективности госуправления: автоматизация и оптимизация процессов в госуправлении может значительно сократить время, затрачиваемое на рутинные задачи (≈21,21%);
- Развитие новых цифровых навыков и компетенций у госслужащих, востребованных в датацентричном мире, что позволит повысить их профессиональную квалификацию и конкурентоспособность на рынке труда (≈18,18%);
- Более точное и обоснованное принятие решений на основе анализа больших объемов данных, что позволяет более эффективно использовать ресурсы государства (≈15,15%);
- Сокращение расходов на зарплаты и иных бюджетных расходов, связанных с поддержанием работы госучреждений, благодаря более эффективному использованию ресурсов. Повышается и финансовая устойчивость государства (≈15,15%);
- Повышение доступности госуслуг для граждан и бизнеса (≈9,09%).
Резюмируя и переходя к заключению, представляется разумным отметить, что наибольшее влияние на процесс цифровизации ГУ в России оказывают издержки цифровизации (26,49%). Кроме того, значительное влияние оказывает цифровая некомпетентность госслужащих (19,4%) и риск, связанный с расплывчатой классификацией и, как следствие, неточной оценкой бюджетных расходов на информационные технологии (18,75%), который, в свою очередь, был выявлен из анализа диаграммы цикличной причинности.
Так, возможные сценарии развития цифровой трансформации государственного управления в России можно оценить следующим образом, где сценарии 1 и 3 являются нежелательными:
Среди выявленных перспектив цифровой трансформации госуправления в России можно отметить дальнейшее углубление доступности госуслуг как имеющую наименьшую вероятность реализации (~9,09%), по сравнению с остальными (>15%), поскольку она главным образом вытекает из реализации сценария «Государство в смартфоне», который является одним из нежелательных с точки зрения числа и вероятности наступления связанных с ним рисков. Это может быть объяснено тем, что по данной перспективе достигнут потолок технологических возможностей на базе текущих технологий – необходим выход на новый уровень, технологический прорыв.
Вместо заключения представляется целесообразным поделиться нижеследующими рекомендациями по нивелированию вышеуказанных сдерживающих факторов, ограничений и рисков цифровой трансформации ГУ в России, а именно:
1) Не превращать задачу по сокращению издержек на реализацию программ по цифровой трансформации в первостепенную – при внедрении современных цифровых технологий большие издержки неизбежны, а превращение их сокращения в самоцель ведет к уменьшению фокуса на целях внедрения самих технологий. Лучше всего применять принципы «Бережливого государства»[7] на основе концепции «Кайдзен», суть которых заключается в достижении полного удовлетворения результатов конечного потребителя при минимально возможных издержках.
2) Сделать обязательной для применения систему проверки и оценивания цифровых компетенций госслужащих Аналитического центра НАФИ, основанную на международной методологии DigComp[8], в рамках которой каждый госслужащий будет обязан ежегодно проходить тесты на платформе для проверки, как минимум, следующих профессиональных компетенций датацентричного мира:
- информационная грамотность;
- коммуникативная грамотность;
- создание цифрового контента;
- цифровая безопасность;
- цифровая компетентность.
Также требуется внедрить систему вознаграждения госслужащих в зависимости от результатов вышеуказанного тестирования и следить за актуализацией квалификационных требований к кандидатам на замещение соответствующих должностей согласно системе оценивания аналитического центра НАФИ.
3) Делегировать реализацию первичной цифровизации (внедрение систем электронного документооборота и перенос в них информации с бумажных носителей) студентам-бюджетникам технических специальностей и государственного и муниципальной управления в качестве прохождения производственной практики и отработок в целях выполнения одновременно двух важных задач: получение потенциальными сотрудниками необходимых практических цифровых компетенций уже во время обучения, а также преодоление административных барьеров для внедрения в практику передовых технологий более экономичным и коротким путем.
4) Разработать новый или детализировать существующий классификатор оценки бюджетных расходов на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы (НИОКТР) в сфере ИТ госуправления таким образом, чтобы он включал следующие пункты, как-то:
- Автоматизированная система управления проектами (наподобие Worksection): обеспечит оптимизацию согласования задач путем исключения из цепочки их решения электронной почты, излишних совещаний и бумажный сопроводительный документооборот;
- Система проверки и оценивания цифровых компетенций госслужащих Аналитическим центром НАФИ, основанная на международной методологии DigComp: обеспечит предварительную оценку необходимых цифровых компетенций при вводе в эксплуатацию результатов НИОКТР;
- Система мониторинга состояния работы для прототипов разрабатываемых систем: обеспечит снижение и контроль возможных технологических рисков при испытании, опытной эксплуатации и последующем вводе в промышленную эксплуатацию продуктов НИОКТР;
- Услуги исследования аналогичных или схожих технических/цифровых решений в коммерческом секторе: позволит выявить лучшие практики внедрения и эксплуатации аналогичных систем в предпринимательстве, поскольку в данном сегменте субъекты особо сильно мотивированы на достижение результатов, ибо от этого зависит их финансовый результат;
- Архивная система для создания бэкапов IT-проектов в рамках НИОКТР: обеспечит катастрофоустойчивость разработки IT-систем посредством наличия возможности вернуться в любую точку разработки в любой момент.
Спасибо, что дочитали нашу статью! Хорошего и продуктивного Вам дня!!!
Автор: Александр Д. Храмов - выпускник магистратуры 2023 года факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова
Шеф-редактор: Надежда В. Макогонова, к.э.н., доцент факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, руководитель проекта “Индикаторы здорового администрирования”, научный руководитель А.Д.Храмова в магистратуре
_______
[1] Фливбьорг Б., Брузелиус Н., Ротенгаттер В. Мегапроекты и риски: Анатомия амбиций. М.: ООО «Альпина Паблишер», 2014.
[2] Распоряжение Правительства РФ от 22 октября 2021 г. № 2998-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления». [Электронный ресурс]: [сайт]. – URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/402867092/ (дата обращения: 23.11.2021).
[3] Составлено автором с использованием Распоряжения Правительства РФ от 22 октября 2021 г. № 2998-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации государственного управления» и по результатам исследования автора.
[4] Метод анализа иерархий. [Электронный ресурс]: [сайт]. – URL: https://clck.ru/BHJUR (дата обращения: 24.11.2021).
[5] М. Линдгрен, Х. Бандхольд. Сценарное планирование: связь между будущим и стратегией / пер. с англ. И. Ильиной. М.: Олимп-Бизнес, 2009.
[6] Цифровизация государственного управления: учебное пособие / А.А. Косоруков. — М.: Ай Пи Ар Медиа, 2023.
[7] Царенко А.С. «Бережливое государство»: перспективы применения бережливых технологий в государственном управлении в России и за рубежом // Государственное управление. Электронный вестник. 2014. № 45.
[8] Диагностика цифровых компетенций сотрудников – Аналитический центр НАФИ. [Электронный ресурс]: [сайт]. – URL: https://nafi.ru/method/diagnostika-tsifrovykh-kompetentsiy-sotrudnikov/ (дата обращения: 09.05.2023).
