В последнее десятилетие в России проводится полномасштабная реформа контрольно-надзорной деятельности, которая напрямую затрагивает сферу надзорной деятельности прокуратуры. Основной целью реформы является устранение недостатков существующего правового регулирования государственного надзора (контроля), заключающихся в недостаточности применения профилактических мероприятий, а также неоправданном акценте на проведение различного рода проверок, являющихся довольно затратными как для проверяемых, так и для самих контрольных (надзорных) органов. Реформа контрольной и надзорной деятельности отнесена Советом по стратегическому развитию и приоритетным проектам РФ к одному из приоритетных направлений стратегического развития России до 2025 года
Федеральный закон 2017 года обязал прокурора выносить мотивированное решение о необходимости проведения прокурорской проверки. В решении о проведении прокурорской проверки должны быть указаны:
- 1) цель проведения прокурорской проверки;
- 2) предмет прокурорской проверки;
- 3) основания прокурорской проверки.
Наибольшие проблемы в практике применения положения закона о вынесении решения о проведении прокурорской проверки возникли по следующим вопросам. Отсутствие законодательного закрепления цели и предмета прокурорской проверки на практики приводят к разночтению и трудностям в определении таких основополагающих категорий как цель и предмет проверки.
В теории надзорной деятельности понятие «предмет проверки» имеет существенную роль и понимается как определение границ исполнительно-распорядительной компетенции государства, устанавливающее ограничение для содержания проверочных мероприятий. Предмет проверки следует определять, исходя из принципа пропорциональности частных и публичных интересов, и наличия законной цели для реализации допустимого и санкционированного вмешательства государства в деятельность экономически свободных хозяйствующих субъектов.
Статья 21 Закона о прокуратуре обязывает прокурора в решении о проведении прокурорской проверки указывать цель и предмет прокурорской проверки, однако существуют проблемы в их формулировании, поскольку данные понятии не нашли законодательного закрепления, что вызывает значительные трудности на практике. В связи с чем предлагаем внести дополнения в ч.3 ст. 21 Закона о прокуратуре, дополнив ее следующим образом: «…предметом прокурорской проверки является исполнение действующего законодательства, целью прокурорской проверки является выявление нарушения прав и свобод человека и гражданина».
Подробная конкретизация положений Федерального закона от 7 марта 2017 г. № 27-ФЗ содержится в ведомственном акте Генеральной прокуратуры РФ от 17 марта 2017 г. № 172
Впервые в истории прокурорского надзора нормативно определены типовые формы, регламентирующие проведение прокурорской проверки:
- 1)решение о проведении проверки;
- 2) решение о расширении предмета проверки;
- 3) акт проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона.
В целях соблюдения баланса публичных и частных интересов Закон о прокуратуре устанавливает обязанность по направлению извещения лицу о проведении проверки. Извещение осуществляется посредством направления решения о проведении проверки, в котором указываются основания проверки и сроки ее проведения. Пункт 3 ст. 21 Закона о прокуратуре устанавливает срок такого извещения – не позднее дня начала проверки. Не соблюдение данной обязанности имеет существенные правовые последствия – суд может не принять собранные прокуратурой доказательства.
Особым требованием к проведению прокурорской проверки является требование о вынесении самостоятельного решения о расширении предмета проверки. Несомненным достоинством новых изменений в Закон о прокуратуре является введение в правовое поле процесса расширения предмета проверки. Ранее прокурор обладал широкими дискреционными полномочиями и мог по своему усмотрению включать в предмет проверки новые сферы и области, теперь ситуация кардинальным образом изменилась.
