Промышленная политика обычно ассоциируется с вмешательством государства в экономику, с предоставлением ключевых ресурсов избранным секторам или предприятиям, с торговым протекционизмом, высокими барьерами для импорта и прочим «огораживанием» внутреннего рынка от внешней конкуренции.
Расплату за промышленную политику несет потребитель и в конечном итоге вся экономика.
В последнее десятилетие обращение к промышленной политике только участилось. Сегодня она используется многими странами для достижения самых разных целей – от поддержки цепочек поставок и «зеленого перехода» до получения преимуществ в геополитическом противостоянии и создания новых рабочих мест.
Дэни Родрик, профессор Гарварда и один из самых влиятельных политэкономистов мира, и его соавторы Река Юхас и Натан Лейн проанализировали все значимые исследования промышленной политики последних лет и систематизировали их результаты.
Главный их вывод – промышленная политика, как правило, вовсе не то, что о ней было принято думать.
Современная промышленная политика направлена не внутрь, а вовне – на развитие и продвижение экспортного потенциала.
И если сосредоточиться не на вопросе, стоит или не стоит применять промышленную политику (об этом обычно дискутировали экономисты), а на вопросе, как именно ее применять, то оказывается, что она может приводить к долгосрочным положительным структурным сдвигам в экономике.
Об этом говорят в том числе и новые данные по хрестоматийным историческим примерам поддержки государством отраслей: современные исследования позволили избавиться от неверных корреляций и проблем с интерпретацией результатов, которыми грешило предыдущее поколение работ, пишут Родрик и его соавторы.
Стандартное представление о промышленной политике как о пустой трате денег, искажающей экономику, пора пересмотреть.
Что такое промышленная политика
Родрик и его соавторы определяют промышленную политику как меры государства, направленные на изменение структуры экономики ради достижения некоей общественной цели.
Как правило, это:
- стимулирование инноваций,
- увеличение производительности труда,
- рост экономики.
Но цели могут быть и другими, например «зеленый переход», создание новых рабочих мест, развитие отстающих регионов, расширение экспорта. Ключевая характеристика – выбор правительства, что именно оно продвигает (и что все остальное, соответственно, не продвигает).
Промышленная политика активно использовалась в XX веке многими ныне развитыми странами для поддержки обрабатывающих отраслей, откуда и получила свое название. В США в 1980 г. она была официально представлена как стратегия администрацией Джимми Картера (но вскоре отменена сменившим Картера на посту президента Рональдом Рейганом).
Примером промышленной политики может служить введение США запретительных импортных тарифов и ограничений на ввоз японской продукции в 1980-х для защиты американской сталелитейной и автомобильной отраслей и производителей мотоциклов (в частности, знаменитого Harley-Davidson).
Не менее известен противоположный пример той эпохи – привлечение британским премьером Маргарет Тэтчер японских автопроизводителей в Великобританию за счет создания для них благоприятных условий, в частности пониженных налогов, ради развития национальной автоиндустрии.
Сторонники и противники промышленной политики, как правило, используют в качестве аргументов конкретные примеры ее удачного или безуспешного применения. Первые традиционно ссылаются на экономическое чудо в Японии, Южной Корее, на Тайване и в Китае, где экспортно ориентированная промышленная политика стала важным компонентом для экономического роста. А вторые – на разочаровывающие результаты промышленной политики, нацеленной на импортозамещение, в Латинской Америке и Африке.
Среди критиков промышленной политики нередко считается, что «азиатское чудо» – это действительно чудо, отмечают исследователи МВФ в работе, также посвященной переосмыслению промышленной политики. Другими словами, считается, что это исключение лишь подтверждает общее правило о том, что промышленная политика – путь к гибели для развивающихся экономик, поскольку она способствует развитию не экономики, а непотизма и коррупции.
В своей работе исследователи из МВФ приходят к выводу, что это не так. Промышленная политика сыграла ключевую роль в экономическом прорыве США, Китая и стран Восточной Азии, и подобные «чудеса» вполне возможны и в других странах – при условии, что промышленная политика, помимо поддержки национальных производителей, будет ориентирована на производство экспортной продукции (то есть продукции, конкурентоспособной на мировом рынке), партнерство с частным бизнесом и поддержку жесткой конкуренции при полной подотчетности.
В определении успешности или неуспешности промышленной политики есть свои сложности, рассуждают Родрик и соавторы.
- Первое – это что, собственно, брать в расчет: обычно исследователи сосредотачиваются на прямых мерах вмешательства в экономику, таких как импортные тарифы или госсубсидии, которые в действительности могут быть лишь частью промышленной политики.
- Второе – что считать успехом: традиционно большинство исследователей рассматривают такие показатели, как инвестиции, экспорт, совокупная факторная производительность, но это, опять же, может быть только частью общей картины.
Успешная промышленная политика должна не только обеспечить целевые структурные изменения, но и сделать это таким образом, чтобы а) смягчить основные сбои рынка, б) не вызвать диспропорций в других секторах экономики.
Если, скажем, инвестиции в одну отрасль увеличатся, но произойдут рыночные сбои в другой отрасли, то такая промышленная политика будет и эффективной, и неэффективной одновременно.
Это поддерживает позицию критиков, что «государство не должно выбирать победителей». Однако для того, чтобы промышленная политика успешно работала, от государства требуется не столько способность «выбирать победителей», сколько умение «оставить в покое проигравших», продолжают Родрик и его соавторы, приводя в качестве примера госгарантии департамента энергетики США.
«Выбирать победителей» и «оставить в покое проигравших»
В 2009 г. этот департамент выдал госгарантии по кредитам более чем на $0,5 млрд производителю солнечных батарей Solyndra, но через два года компания объявила дефолт и обанкротилась. Причиной, по оценке самого департамента, была «неточная, вводящая в заблуждение, искажающая известные факты, а в некоторых случаях их опускающая» информация фирмы о проекте, а по оценке Ассоциации индустрии по производству солнечной энергии – неустойчивая бизнес-модель и давление со стороны производителей более дешевых солнечных батарей. В 2010 г. департамент энергетики США выдал аналогичные кредитные гарантии компании Tesla, и это имело совершенно противоположный эффект: Tesla стала тем гигантом, каким ее сегодня знает весь мир.
Согласно отчету департамента энергетики, результатом стало не только создание первого в мире полноразмерного электромобиля с нулевыми выбросами в атмосферу, но и производство электродвигателей, аккумуляторных батарей и других компонентов для электрических транспортных средств, выпускаемых как Tesla, так и другими производителями.
Умение «оставить в покое проигравших» может оказаться трудной задачей из-за неизбежного политического давления, рассуждают Родрик и его соавторы: Solyndra, например, еще долго пользовалась поддержкой правительства после того, как стало ясно, что компания не способна стать финансово устойчивой. Однако эта трудная задача гораздо проще, чем стремление быть всеведущим, продолжая инвестировать в убытки. Чтобы гарантировать, что правительства могут прекратить поддержку очевидных проигравших, требуется набор институциональных инструментов, которые включают в себя четкие ориентиры, тщательный мониторинг и явные механизмы для изменения направления поддержки.
