Сегодня газета «Нью-Йорк таймс» опубликовала мнение ее редакционной коллегии насчет санкций против России. Подобные публикации имеют обычно пограммный, либо концептуальный характер. Поэтому я счел важным познакомить вас с мнением — нет, конечно же не редакционной коллегии знаменитой газеты, то есть всего лишь «группы журналистов, чьи взгляды основаны на опыте, исследованиях, дебатах и определенных давних ценностях», а по сути с пониманием проблемы всего американского истеблишмента.
Когда в феврале Владимир Путин приказал вторгнуться на Украину, попирая суверенитет соседа, международные санкции были лучшим способом действия для Соединенных Штатов и их союзников. Последовавшие с тех пор безжалостность и жестокие зверства по отношению к гражданскому населению только усиливают этот вывод.
По состоянию на эту неделю эти санкции нанесли удар как по экономике России, так и по ее способности вести войну на Украине. По оценкам мэра Москвы Сергея Собянина, в связи с тем, что иностранные компании прекратили свою деятельность в России, около 200 000 человек рискуют потерять работу, и есть некоторые свидетельства того, что решение Европы и США ограничить экспорт микрочипов уже повлияло на способность России производить и ремонтировать ее танки. Санкции также послали жизненно важный сигнал поддержки украинскому народу.
Нельзя отрицать, что Соединенные Штаты и их союзники были — и остаются — правы, применяя санкции, чтобы попытаться положить конец этой войне.
Тем не менее, пока администрация Байдена взвешивает следующую фазу этого конфликта, американцы должны четко представлять себе пределы того, чего могут достичь санкции.
Еще слишком рано определять, как история оценит эту беспрецедентную, масштабную попытку заставить г-на Путина заплатить цену за свою войну. Мы также не можем предсказать, к каким непредвиденным последствиям могут привести эти санкции в ближайшие месяцы или годы. Но есть много признаков того, что война — и вызванные ею санкции — может длиться долго. Поскольку разумно иметь определенные цели и стратегию выхода, когда страна вступает в военный конфликт, то же самое верно и для ведения экономической войны.
После Второй мировой войны Запад все чаще прибегал к санкциям как к инструменту — в таких разных местах, как Южная Африка, Советский Союз, Куба, Венесуэла, Северная Корея и Иран. Применять санкции относительно легко, и они почти всегда удовлетворяют внутриполитическую потребность «сделать что-то», кроме военного вмешательства.
Вот в чем проблема: санкции исторически не были особенно эффективны при смене режимов, и их влияние на изменение поведения диктаторов в лучшем случае неоднозначно.
Куба, Венесуэла и Северная Корея никогда не уступали американским требованиям. Там, где есть истории успеха, они скромны: разрушительные санкции привели Иран за стол переговоров по его ядерной программе, но этот режим никогда не переставал отстаивать свое право на обогащение урана. Укус санкций в конечном счете способствовал концу режима белого большинства в Южной Африке, но это был лишь один из многих факторов.
Или, чтобы понять пределы санкций, американцы могли бы обратиться к нашему собственному национальному опыту. Когда арабские страны ввели нефтяное эмбарго против Соединенных Штатов в 1970-х годах, это причинило много неприятностей, но не заставило Соединенные Штаты прекратить поддержку Израиля.
Администрация Байдена заслуживает похвалы за то, что заложила основу для многосторонних санкций, которые являются единственным видом санкций, имеющих шансы на успех. Наибольший эффект от санкций до сих пор наблюдался в том, что Россия хотя бы частично отключилась от международной финансовой системы с помощью таких мер, как замораживание активов на миллиарды долларов за рубежом и отключение некоторых российских банков от SWIFT - глобальной системы обмена сообщениями для финансовых транзакций. Эти далеко идущие наказания, немыслимые еще несколько месяцев назад, продемонстрировали новое чувство сотрудничества между Соединенными Штатами и странами «Группы 7».
Даже господин Путин признал, что они «достигли определенных результатов». Но сосредоточение внимания на финансовой и военной помощи Украине может оказаться более продуктивным, чем придумывание новых санкций против России. Администрация Байдена, похоже, признает это, по крайней мере частично, объявив в четверг о своей последней военной помощи в размере 800 миллионов долларов и чрезвычайном финансировании в размере 500 миллионов долларов.
Одни только санкции — по крайней мере, любые санкции, которые европейские страны были бы готовы сейчас рассмотреть, — не поставят Россию на колени в ближайшее время. Пока европейцы все еще зависят от российской нефти и газа, Россия сможет получать значительные доходы от этих отношений. Спор о том, будут ли поставки газа оплачиваться в рублях, как того требует Россия, лишь подчеркивает ту безвыходную ситуацию, в которой оказались европейские страны.
Олигархи, которые теряют свои яхты, и люди, которые затягивают пояса, имеют мало влияния на Кремль. В России, среди обычных граждан, г-н Путин имеет основания громко заявить: «Я же вам говорил», — о предполагаемом стремлении Запада свергнуть Россию.
Действительно ли санкции, введенные странами «Большой семерки», изолируют Россию? Нет, ряд стран, включая Мексику, Саудовскую Аравию, Южную Африку и, самое главное, Китай, остаются в дружественных отношениях с Россией. Тот факт, что в этот список также входят заклятые противники Пакистан и Индия, а также Иран и Израиль, иллюстрирует влияние г-на Путина как торговца оружием и посредника в Южной Азии и на Ближнем Востоке.
Соединенные Штаты могут закрутить экономические гайки в отношении России, введя вторичные санкции. Американские официальные лица уже угрожают этим на встречах и звонках с официальными лицами Индии и Китая. Вторичные санкции — это мощный инструмент для того, чтобы заставить другие страны идти в ногу с американской политикой. Но потенциальные выгоды должны быть сопоставлены с рисками и затратами. Экстерриториальное применение американских законов также может вызвать глубокое негодование, порой даже со стороны европейских союзников. Вторичные санкции следует применять умеренно и только после консультаций с партнерами.
Санкции могут иметь и другие непредвиденные последствия. Они действительно способны в конечном итоге укрепить власть диктатора путем ужесточения государственного контроля над экономикой. Частному бизнесу может быть трудно пережить бурю санкций, но авторитарные режимы и их государственные предприятия часто находят способы обойти их. Санкции также дают диктаторам надежного внешнего врага, которого можно обвинить в страданиях своего народа. Вместо того чтобы подталкивать людей к восстанию против своих правителей, санкции часто вызывают эффект митинга вокруг флага. После введения западных санкций против России в 2014 году, после аннексии Крыма большинство россиян (71 процент согласно независимому опросу) расценили их как попытку «ослабить и унизить Россию».
Стоит также помнить, что, хотя вторжение России доказывает, что экономическая интеграция не является лекарством от войны, экономическая изоляция также не является рецептом мира. Санкции часто преподносятся как альтернатива войне. Но они также могут быть предвестниками войны, как это видно из введения американского нефтяного эмбарго против Японии и замораживания японских активов примерно за пять месяцев до нападения на Перл-Харбор.
Таким образом, хотя санкции могут ослабить экономику, они редко приводят к массовым политическим изменениям, которые хотели бы видеть американские чиновники. Исследования показали, что они приводили к некоторым значимым изменениям в поведении примерно в 40 процентах случаев. Отсутствие изменений особенно актуально, когда санкции вводятся без информирования о шагах, которые необходимо предпринять для их отмены.
Тем более, у Соединенных Штатов должен быть четкий план того, как и при каких обстоятельствах было бы целесообразно отменить эти последние санкции. Сейчас это намеренно оставлено расплывчатым, чтобы позволить украинцам напрямую вести переговоры с Россией. Похвально отдать дань уважения украинцам, чья жизнь стоит на кону в этой ужасной войне. Но формулироввние четких целей и установление контрольных показателей для смягчения санкций являются важными факторами их успешного применения. Слишком часто санкции остаются в силе на десятилетия, не оценивая, достигают ли они того, для чего были введены.
Соединенные Штаты и их союзники мудро закручивают экономические гайки в отношении России до тех пор, пока у них нет иллюзий относительно того, чего этим можно и чего невозможно достичь.
© Перевод с английского Александра Жабского.
