32 подписчика

Изменение ГЧП-законодательства: риски и последствия

18 апреля 202218 апр 2022

4 мин

В 2022 году могут принять масштабные законодательные поправки в сфере государственно-частного партнерства, многие из которых правительство готовило еще с 2018 года.

Впрочем, новеллы вызывают опасения на рынке. За пять лет государство и бизнес так и не урегулировали спорные вопросы, касающиеся законодательных норм на рынке концессий и ГЧП. Решая одни проблемы, грядущие изменения могут вызвать новые, при этом многие наболевшие вопросы отрасли так и не затронуты в пакете поправок.

Из нового исследования можно узнать, какие изменения в 115-ФЗ, 224-ФЗ и другие законы подготовило правительство. Почему в текущем виде они скорее навредят рынку концессий и ГЧП и что сделать, чтобы этого не произошло? Какие еще вопросы волнуют игроков отрасли и требуют нормативных решений?

По данным материалов правительства, законодательные поправки, касающиеся рынка концессий и ГЧП, позволят дополнительно привлечь в инфраструктуру до 1 трлн руб. в перспективе до 2026 года. Мы ожидаем такого и даже большего роста в сфере концессионных и ГЧП-проектов, но при действующем законодательстве. На наш взгляд, новые нормы, напротив, могут заблокировать реализацию многих инициатив и сократить объем инвестиций в этом сегменте.
Наиболее долгожданные поправки вводят в концессионное законодательство понятия «капитальный грант», «плата концедента» и «минимальный гарантированный доход». Эти категории давно сложились в деловом обороте и судебной практике, и их появление в 115-ФЗ позволит избежать неоднозначных трактовок и возникающих на этой почве юридических споров. При этом если само закрепление в законе форм госучастия приветствуется рынком, то содержание норм в текущем виде вызывает у инвесторов опасения.
Одна из самых резонансных новелл направлена на установление «потолка» бюджетного софинансирования капитальных затрат в концессиях на уровне 80%. Эта норма не затронет самоокупаемые проекты, но ударит по инициативам с низким коммерческим потенциалом — в сфере образования, здравоохранения, спорта, благоустройства, отдельным транспортным и другим проектам. По нашим расчетам, норма может закрыть доступ на рынок порядка 30–40 планируемым концессиям общей стоимостью до 500 млрд руб.
Авторы поправок оставили неопределенность в части расчета платы концедента. На практике в последней учитываются доходность инвестора на вложенные собственные и заемные средства, а также его расходы на обслуживание долга. Мы считаем, что возможность концедента выделять деньги на эти цели следует прямо предусмотреть в 115-ФЗ, иначе пробел в законе с большой вероятностью повлечет многочисленные споры между публичной и частной сторонами. Также текущие поправки фактически запрещают проекты с платой за доступность — при таком платежном механизме государство берет на себя риск спроса и получает весь доход от использования объекта соглашения, а концессионеру перечисляет плату за его поддержание в надлежащем состоянии.
Требуют доработки и другие предлагаемые поправки в законодательство. Речь идет о тех из них, что связаны с институтом особых обстоятельств, компенсацией затрат инвестора на подготовку частной инициативы, введением в закон понятия «техническое обслуживание» объекта концессии, добавлением возможности заключать соглашения в отношении объектов незавершенного строительства и других. Кроме того, мы полагаем, что многие изменения в 115-ФЗ следует отразить и в 224-ФЗ: оба закона требуют «синхронизации» друг с другом.
На наш взгляд, законопроекты о внесении поправок в 115-ФЗ, 224-ФЗ и другие нормативные акты игнорируют многие наболевшие проблемы рынка, требующие законодательных решений. Так, в отрасли давно назрела потребность заключать трехсторонние соглашения (для этого следует отразить в законодательстве категорию множественности лиц на стороне публичного партнера), открыть доступ к концессионным проектам НПФам и так далее. Часть из более «продвинутых» норм уже содержится в 224-ФЗ, который появился на десять лет позже 115-ФЗ: правительство могло бы использовать наработки первого для развития второго (например, распространить на концессионные проекты возможность частного партнера заниматься только техническим обслуживанием объекта соглашения без его целевой эксплуатации).
Отдельная группа поправок касается учета забалансовых обязательств государства в рамках концессий и ГЧП для повышения эффективности бюджетного планирования. Мы сомневаемся, что эта цель будет достигнута, при этом новелла с большой вероятностью усложнит инвестиционный процесс — как для государства, так и для бизнеса. На наш взгляд, соответствующую норму следует снять с рассмотрения или по крайней мере внедрять ее на уровне подзаконных актов, а не федерального закона, предварительно доработав с учетом замечаний участников рынка.
Мы считаем, что совершенствование концессионного и ГЧП-законодательства — позитивное явление, однако в текущем виде поправки в законы, во-первых, учитывают не все проблемные аспекты работы рынка, а во-вторых, что еще более важно, наносят ущерб успешно работающим институтам. Участники отрасли активно заключают сделки, используя действующее законодательство, а изменения, которые призваны его усовершенствовать и привести в соответствие с деловой и судебной практикой, напротив, создают новые препятствия для запуска концессий и ГЧП. Мы полагаем, что поправки в их текущей редакции следует существенно доработать, в том числе чтобы избежать риска приостановки запуска значительного количества проектов — это может быть особенно болезненно с учетом нового экономического кризиса.