Обязанность государственных служащих представлять сведения об имуществе и о доходах
Статьей 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» установлено, что сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю):
1) граждане, претендующие на замещение должностей государственной службы;
2) граждане, претендующие на замещение должностей членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации, должностей в Центральном банке Российской Федерации, включенных в перечень, утвержденный Советом директоров Центрального банка Российской Федерации;
3) граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации;
4) граждане, претендующие на замещение должностей, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов;
5) граждане, претендующие на замещение отдельных должностей, включенных в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
6) граждане, претендующие на замещение должностей руководителей государственных (муниципальных) учреждений;
7) лица, замещающие должности государственной службы, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Граждане, поступающие на обучение в образовательные организации высшего образования, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
Граждане, призываемые на военную службу, не представляют сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей.
Порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера устанавливается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Центрального банка Российской Федерации.
Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера относятся к информации ограниченного доступа. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые претендентом, в случае непоступления данного гражданина на государственную или муниципальную службу, на работу в Центральный банк Российской Федерации, государственную корпорацию, публично-правовую компанию, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, иную организацию, создаваемую Российской Федерацией на основании федерального закона, на работу в организацию, создаваемую для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения или на обучение в образовательную организацию высшего образования, находящуюся в ведении федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, в дальнейшем не могут быть использованы и подлежат уничтожению. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, отнесенные федеральным законом к сведениям, составляющим государственную тайну, подлежат защите в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне.
Не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданином, служащим или работником, для установления либо определения его платежеспособности и платежеспособности его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных объединений либо религиозных или иных организаций, а также в пользу физических лиц.
Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданином, служащим или работником, либо в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые лицами, замещающими должности государственной службы, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Центрального банка Российской Федерации, государственных корпораций, публично-правовых компаний, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, и предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными актами Центрального банка Российской Федерации.
Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, за исключением сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей государственных (муниципальных) учреждений, и лицами, замещающими данные должности, осуществляется по решению представителя нанимателя (руководителя) или лица, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации, самостоятельно или путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера граждан, супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных граждан или лиц.
Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей государственных (муниципальных) учреждений, и лицами, замещающими данные должности, осуществляется по решению учредителя или лица, которому такие полномочия предоставлены учредителем, в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Полномочия по направлению запросов в органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации в целях проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера указанных лиц определяются Президентом Российской Федерации.
Непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу, на работу в Центральный банк Российской Федерации, государственную корпорацию, публично-правовую компанию, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, иную организацию, создаваемую Российской Федерацией на основании федерального закона, на работу в организацию, создаваемую для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную или муниципальную службу, на работу в Центральный банк Российской Федерации, государственную корпорацию, публично-правовую компанию, Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, иную организацию, создаваемую Российской Федерацией на основании федерального закона, на работу в организацию, создаваемую для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения.
Невыполнение указанной обязанности является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение его с государственной или муниципальной службы, с работы в Центральном банке Российской Федерации, государственной корпорации, публично-правовой компании, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, создаваемой Российской Федерацией на основании федерального закона, увольнение с работы в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, а также в государственном (муниципальном) учреждении.
Правовой институт обязательного декларирования доходов отдельными категориями граждан, предусмотренный Федеральным законом «О противодействии коррупции», не является чем-то принципиально новым для отечественной системы государственной службы. Впервые на нормативном уровне необходимость представления декларации о доходах государственных служащих была закреплена Федеральным законом от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[1]. Согласно п. 1 ст. 12 указанного Закона, на гражданина при поступлении на государственную службу, а также на государственного служащего возлагалась обязанность представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.
Главное предназначение института представления лицами, поступающими на государственную и муниципальную службу, и лицами, состоящими на такой службе, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера состоит в установлении государственного контроля за доходами указанных лиц в целях предупреждения коррупции. Уже давно не секрет, что многие чиновники воспринимают государственную службу как разновидность бизнеса и получают регулярный неправомерный доход, извлекая прибыль из своего должностного положения, из имеющихся у них властных, контрольных, административных и иных полномочий. Подобного рода рента как раз и составляет основу и саму суть коррупции как особо опасного для государства и общества противоправного поведения лиц, облеченных властью.
Возложение на госслужащих обязанности регулярно представлять отчет о своих доходах является своего рода презумпцией виновности данных лиц, суть которой состоит в том, что лицо, состоящее на государственной службе, считается заведомо подверженным коррупции и извлекающим неправомерные доходы из своего служебного положения, пока документально, путем представления сведений о своих доходах, не докажет, что все его доходы получены законным путем.
Необходимость законодательного закрепления презумпции виновности государственного служащего в коррупционном правонарушении связана с понятием незаконного обогащения, которое закреплено в ст. 20 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. В этом важнейшем международно-правовом документе оно определяется как «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
Вполне резонным представляется суждение о том, что те, кто берет взятки и получает иные неправомерные доходы, вряд ли честно заполнят декларации об имуществе и доходах. Соглашаясь с таким мнением, следует тем не менее сказать, что официальная периодическая фиксация их финансового состояния может стать основанием для последующего судебного разбирательства, если будут выявлены факты намеренного сокрытия доходов. В любом случае это заставит их задуматься над тем, что любые последующие приобретения, если они не будут декларированы, будут считаться незаконными.
Как следует из содержания п. 1 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», обязанность представлять сведения о доходах возлагается не на всех государственных и муниципальных служащих поголовно, а только на тех из них, которые замещают должности, включенные в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ.
Круг государственных чиновников, на которых должна быть возложена такая обязанность, можно с достаточно высокой долей вероятности определить, исходя из анализа официального определения понятия «коррупция», которое содержится в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Как видно из данного определения, в качестве субъектов противоправных деяний коррупционной направленности выступает вполне определенный круг лиц (специальный субъектный состав): это лица, облеченные властью, уполномоченные выполнять какие-либо руководящие, распорядительные функции. В законодательстве указанный круг субъектов получил наименование «должностные лица», которые определяются как лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти либо организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ).
Сущностным в понятии должностного лица является не столько сам факт замещения лицом какой-либо должности, а характер (содержание) выполняемых им функций и предоставленных ему в связи с этим полномочий. С точки зрения предоставляемых полномочий должности гражданской и муниципальной службы различаются между собой весьма существенно, что позволяет прийти к выводу о правомерности постановки вопроса о необходимости и возможности дифференциации указанных должностей по степени их коррупциогенности (под кор- рупциогенностъю должности государственной службы мы предлагаем понимать наличие в полномочиях, предоставленных лицу, занимающему данную должность, потенциальных возможностей для коррупционного поведения, выражающегося в принятии данным лицом не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего должностного положения).
Степень выраженности данного фактора зависит:
— во-первых, от того, в штате какого уровня иерархии органов государственного управления данная должность находится: чем выше уровень соответствующего структурного подразделения в указанной иерархии, тем больше возможностей у лиц, занимающих в них соответствующие должности, для извлечения неправомерных доходов из своего должностного положения;
— во-вторых, от специфики той деятельности, которая входит в круг обязанностей и полномочий должностного лица по соответствующей должности государственной должности.
Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 557 утвержден Перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В указанный Перечень помимо руководящих должностей включены должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает:
1) осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;
2) предоставление государственных услуг гражданам и организациям;
3) осуществление контрольных и надзорных мероприятий;
4) подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);
5) управление государственным имуществом;
6) осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений;
7) хранение и распределение материально-технических ресурсов.
Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 557 предписывает руководителям федеральных государственных органов утвердить перечни конкретных должностей федеральной государственной службы в соответствующих федеральных государственных органах, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Весьма важное значение имеет вопрос о содержании сведений, которые надлежит представлять гражданину, замещающему государственную должность, включенную в соответствующий перечень. Как следует из норм Федерального закона «О противодействии коррупции», указанные сведения должны состоять из следующих частей:
1) сведения о доходах;
2) сведения о расходах;
3) сведения об имуществе;
4) сведения об обязательствах имущественного характера.
Указанные понятия в Федеральном законе «О противодействии коррупции» применяются в том же значении, в каком они используются в гражданском, финансовом, налоговом и других отраслях законодательства.
Под доходами понимаются деньги или материальные ценности, получаемые физическим лицом от трудовой, производственной, коммерческой или какого-либо иного вида деятельности. Сюда включаются любые доходы, с наличием которых у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога (ст. 38 НК РФ). Применительно к госслужащему в такие доходы включается денежное содержание и дополнительные денежные выплаты, получаемые им по месту прохождения службы; вознаграждение, связанное с педагогической, научной и иной творческой деятельностью; доходы от вкладов в банках и иных кредитных организациях; от ценных бумаг; от сдачи в наем (поднаем) или в аренду жилых помещений, земельных участков, иной недвижимости и т. п.
Доходы в иностранной валюте для целей подготовки сведений пересчитываются в рублях по курсу ЦБ РФ, действовавшему на дату получения дохода. По доходам, получаемым из источников за пределами Российской Федерации, таковой считается дата получения этих доходов, а при перечислении их на валютный счет государственного служащего — дата зачисления на этот счет. Доходы, полученные в натуральной форме, учитываются в составе совокупного годового дохода по государственным регулируемым ценам, а при их отсутствии — по свободным (рыночным) ценам на дату получения дохода.
