Сегодня в России по поручению Президента создается новая стратегия социально-экономического развития, способная привести к тектоническим сдвигам в стране. Но только в случае ее успешной реализации. А для того, чтобы это случилось, надо честно ответить себе на вопрос о том, насколько сработали предыдущие стратегии, в чем были их сильные и слабые стороны? Что ж, начинаем разбираться…
Возврат к планированию
Стратегии развития с многолетними горизонтами планирования – важные ориентиры при осознанном формировании образа будущего любой страны. Для их написания, как правило, привлекаются эксперты из различных областей знания, определяются точки роста экономики, приоритеты развития общества.
Если государству удается сформировать такой образ будущего, который будет разделяться большинством граждан и поддерживаться элитами, то стратегия становится «дорожной картой» развития страны.
Советский Союз имел колоссальный опыт выработки подобных стратегий. Легендарное многолетнее экономическое планирование вошло в историю как «пяти-, а затем и «семилетки». И хотя их эффективность до сих пор остается предметом бурных дискуссий, попытка полного отрицания планового опыта в 1990-е годы была очевидно неэффективной, поэтому в 2000-е годы стратегическое планирование вернулось в перечень государственных практик, пусть и не в столь всеобъемлющем формате, как в СССР.
От новой экономической модели к новой социальной политике
Одним из ключевых документов этого периода стала «Стратегия-2010» – перечень приоритетов экономической и социальной политики, во многом определившая вектор развития страны в начале XX века.
Ей на смену пришла стратегия с горизонтом планирования до 2020 года. Хотя в 2011 году, когда она писалась, экономическая статистика демонстрировала признаки спокойствия, эксперты уже били тревогу, указывая на структурные проблемы. После 2014 года последние резко усилились под воздействием внешнеполитических факторов.
Как сказано в докладе ВШЭ, посвященном этому документу, Стратегия-2020 базировалась на двух основаниях — новой модели экономического роста и новой социальной политике. Новая модель роста приходила на место прежней, опиравшейся на быстрый рост внутреннего спроса и цен на товары российского экспорта. Такая модель должна была обеспечить темпы несырьевого роста экономики на уровне 5% и более в год, что позволяло решать вопросы новой социальной политики.
А судьи кто?
Насколько этого удалось достичь? Для ответа на этот вопрос было проведено анкетирование, в котором участвовали представители вузов и институтов, работавших ранее над разработкой Стратегии-2020. Среди них: эксперты Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС), Высшей школы экономики (ВШЭ), Российской академии наук (РАН), Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (МГУ) и других организаций. Для оценки была использована шкала от 0% (невыполнение меры) до 100% (полная реализация меры).
Формальное исполнение
Результаты получились неутешительными. По мнению экспертов, средний уровень выполнения мер, заложенных в Стратегию-2020, составил только 29,5%.
Как показал анализ, доля полностью реализованных мер составила всего 6,8%. В основном это были улучшающие организационные инновации, технические решения, но никак не реформы и коренные изменения, отвечающие реальным вызовам.
Одновременно эксперты фиксировали высокий уровень имитации реформ, формальной реализации мер и поручений. Согласно их оценкам, лишь немногие меры были выполнены без попыток искажения заложенных в них принципов.
К последним, по мнению большинства экспертов, относится создание Резервного фонда Российской Федерации и Фонда национального благосостояния (наследников Стабилизационного фонда Российской Федерации), установка автоматизированных комплексов фиксации нарушения правил дорожного движения и ряд других.
Кроме того, к полностью выполненным мерам относятся мероприятия, которые уже прорабатывались на протяжении последних лет, например, вступление России в ВТО или же работа по развитию ТС-ЕЭП и ЕврАзЭС, и которые были автоматически включены в Стратегию-2020.
Частичная реализация
Показательно, что почти по половине направлений, выделенных в Стратегии-2020, не было выполнено полностью ни одной меры. К их числу относится и «Новая модель экономического роста». Кроме нее, в данном списке оказались: развитие общественных институтов, жилищная политика, сокращение неравенства и бедности, реформа бюджетного сектора.
Если говорить о конкретных мерах, то не были выполнены такие ключевые мероприятия Стратегии-2020, как: формирование условий для роста деловой активности и внутренней конкуренции, повышение инвестиционной привлекательности, адаптация структуры бюджетных расходов к целям догоняющего развития (модернизации), «бюджетный маневр», сокращение государственного сектора, меры на рынке труда миграционной политики, улучшение налогового администрирования, стимулирование экспорта несырьевых секторов, предотвращение «утечки мозгов», развитие человеческого капитала.
Согласно экспертным оценкам, 16 из 25 глав Стратегии-2020 были выполнены на уровне 25 – 50%. К ним относятся: развитие финансового рынка, реформа пенсионной системы, налоговая политика, приватизация, инновации, изменения делового климата, на рынке труда и миграций, в сфере профессионального образования и другие.
Только один раздел Стратегии-2020 был выполнен более чем наполовину – это развитие среднего образования («Новая школа»). Около 50% составляет уровень выполнения реализации мер по совершенствованию политики России на международной арене, в том числе на постсоветском пространстве.
Источник: аналитический доклад “Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня” (СПб, 2016)
Динамика изменений
Формально можно говорить о снижении уровня выполняемости стратегий. Так, если Стратегия-2010 была выполнена, согласно оценкам, на 39%, то Стратегия-2020 – только на 29%.
Тем не менее, сравнивая две стратегии, необходимо понимать их существенное различие. Стратегия-2010 была ориентирована в первую очередь на развитие «базовых» рыночных институтов, «реформу власти» и «установку нового социального контракта», стратегия же -2020 отличалась высоким уровнем детализации административных поручений.
Не стоит забывать и о том, что именно на этап реализации стратегии-2020 пришлось резкое усиление внешнеполитического и внешнеэкономического давления на Россию, что потребовало резкой корректировки планов и оперативного решения большого количества новых задач. Впрочем, о причинах такого исполнения стратегий и что надо сделать, чтобы такое не повторилось, поговорим в последующих публикациях.
Продолжение следует
Публикация подготовлена на основе доклада “Анализ факторов реализации документов стратегического планирования верхнего уровня”
