Хотел бы снова вернуться к теме, которая меня, как юриста-судебника, специализирующегося на защите прав потребителей, интересует. Это тема сравнения норм закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее Закон РФ о зпп) и норм Постановления Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156 (ред. от 15.12.2018) «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641» (вместе с "Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами») (далее Постановление Правительства РФ о ТКО) (которое по странному стечению обстоятельств до сих пор остается в ограниченном доступе в системе Консультант +). Цель сравнения - применение законодательства о защите прав потребителей к данным отношениям. На мой взгляд, эта тема должна была стать одной из центральных тем в специализированной литературе, как юридической, так и непосредственно посвященной теме ТКО, однако, она не стала и скорее всего не станет.
В чем актуальность данной темы? Отношения потребитель-гражданин и региональный оператор, по-моему мнению, должны были стать центральным элементом, прошедшей реформы в сфере ТКО. Однако, непосредственные отношения между потребителем-гражданином и региональным оператором стали скорее исключением, так как региональный оператор старательно избегает прямых договоров с потребителем. Более того региональный оператор, в частности в ИЖС, настаивает на создании ТСН (товариществ собственников недвижимости), чтобы совсем исключить необходимость заключать прямые договоры. Так как в многоквартирных домах региональный оператор заключает договор с управляющей компанией или ТСЖ, в садовых товариществах с самими товариществами, а в ИЖС (индивидуальные жилые строения), как указано выше настаивает на создании ТСН. Так почему же региональный оператор так старательно избегает заключения прямого договора с потребителем? Ответ очень прост, чтобы Закон РФ о зпп не применялся к данным отношениям. Такое игнорирование норм Закона РФ о зпп носит не только фактический характер, но и заложено в само Постановление Правительства РФ о ТКО. Давайте обратимся к положениям данных нормативно-правовых актов и посмотрим, как они взаимосвязаны и существует ли взаимосвязь вообще.
Начнем с того, что Постановление Правительства РФ о ТКО в своей преамбуле не ссылается на применяемое к регулируемым им отношениям законодательство о защите прав потребителей. В начале данного Постановления Правительства РФ в п. 1 есть указание, что «К отношениям, возникающим между собственниками и (или) пользователями жилых помещений в многоквартирных домах и управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищно-строительными кооперативами, иными специализированными потребительскими кооперативами, между собственниками помещений, пользователями жилых помещений в многоквартирных домах, собственниками жилых домов и региональными операторами, между собственниками жилых домов и организациями (в том числе некоммерческими объединениями), которые от своего имени и в интересах собственника жилого дома заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с соответствующими региональными операторами, связанным с обеспечением предоставления указанным собственникам и пользователями коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, положения настоящих Правил применяются в части, не урегулированной жилищным законодательством Российской Федерации». И это указание дезориентирует читателя, так как сразу возникают вопросы о том, почему в Постановлении Правительства РФ о ТКО отсутствует указание на то, что к данным отношениям применяется законодательство о защите прав потребителей. Например, в только что вступившем в силу Постановлении Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 N 2463 «Об утверждении Правил продажи товаров по договору розничной купли-продажи, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование потребителя о безвозмездном предоставлении ему товара, обладающего этими же основными потребительскими свойствами, на период ремонта или замены такого товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих обмену, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в п. 1 указано, что «Настоящие Правила разработаны в соответствии с Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» и регулируют отношения между продавцами и потребителями при продаже товаров по договору розничной купли-продажи, в том числе отношения между продавцами и потребителями при дистанционном способе продажи товаров».
Вы можете возразить, что Постановление Правительства РФ о ТКО регулирует отношения не только между потребителем-гражданином и региональным оператором, но и между представляющими интересы потребителя юридическими лицами и региональным оператором. Однако, этот довод не отменяет, того, что в части отношений между региональным оператором и гражданином должны применяться нормы законодательства о защите прав потребителей, которое даже не указано, как применяемое законодательство.
Итак, мы выяснили, что законодательство о защите прав потребителей не указывается в качестве применяемого к отношениям в сфере ТКО. И единственное законодательство, которое указано в начале данного Постановления Правительства РФ, которое применяется к отношениям по предоставлению коммунальной услуги это жилищное законодательство. И что интересно жилищное законодательство применяется к самим отношениям между региональным оператором и собственником (пользователем, нанимателем) жилого помещения (гражданином), связанным с предоставлением коммунальной услуги.
Не будем останавливаться и попробуем найти взаимосвязь между Законом РФ о зпп и Постановлением Правительства РФ о ТКО с другой стороны. Пусть между ними нет прямой взаимосвязи, но возможно мы сможем найти опосредованную связь через указанное жилищное законодательство.
Как мы все знаем в постановлении Правительства РФ от 06.05.2011 N 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов») (Постановление Правительства РФ о предоставлении коммунальных услуг) перед проведением реформы ТКО появилась новая глава XV(1). Предоставление коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, которая непосредственно регулирует отношения по предоставлению коммунальной услуги по обращению ТКО, однако и в этой главе нет ссылок на законодательство о защите прав потребителей. И в целом в Постановлении Правительства РФ о предоставлении коммунальных услуг нет ссылок на законодательство о защите прав потребителей, за исключением главы XVI. Ответственность исполнителя и потребителя. В указанной главе в п. 150 указывается, что исполнитель, допустивший нарушение качества предоставления коммунальной услуги вследствие предоставления потребителю коммунальной услуги ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, обязан произвести в соответствии с положениями настоящих Правил перерасчет потребителю размера платы за такую коммунальную услугу в сторону ее уменьшения вплоть до полного освобождения потребителя от оплаты такой услуги. При этом потребитель вправе требовать с исполнителя уплаты неустоек (штрафов, пеней) в размере, указанном в Законе Российской Федерации «О защите прав потребителей», в случаях, указанных в пункте 157 настоящих Правил». В п. 157 данного постановления Правительства указано, что «при предоставлении исполнителем потребителю коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, потребитель вправе потребовать от исполнителя уплаты неустоек (штрафов, пеней) в размере, указанном в Законе Российской Федерации «О защите прав потребителей». И это все прямые указания на законодательство РФ о защите прав потребителей в Постановлении Правительства РФ о предоставлении коммунальных услуг. И мы можем только предполагать, что данная глава и в целом Постановление Правительства РФ о предоставлении коммунальных услуг подпадает под регулирование Закона РФ о зпп, в связи с тем, что в нем регулируются отношения, возникающие между потребителем (гражданином) и лицом, которое эти услуги оказывает или предоставляет услуги посреднического характера. Однако, такой вывод мы делаем только на основании непосредственного самостоятельного сравнения норм Закона РФ о зпп и Постановления Правительства РФ о предоставлении коммунальных услуг.
Таким образом, взяв два Постановления Правительства РФ одно о предоставлении коммунальных услуг, другое об обращении с ТКО мы не нашли в них прямых ссылок на Закон РФ о зпп, кроме главы об ответственности исполнителя услуг в первом, которые позволили бы нам утверждать об однородности предметов их регулирования и тождественности употребляемых понятий. И это факт однозначно свидетельствует о том, что данные Постановления Правительства РФ были подготовлены так с определенной целью: снизить вероятность использования Закона РФ о зпп в спорах потребителей (граждан) и оказывающим им услуги организациям. В частности, Постановление Правительства РФ о ТКО вообще не содержит ни одной ссылки на закон о зпп, как и вообще не упоминает о его существовании!
Поэтому нам для установления взаимосвязи между Постановлением Правительства РФ о ТКО и Законом РФ о зпп необходимо будет рассмотреть их непосредственное содержание, так как во вводной части, о чем была речь выше, данная взаимосвязь отсутствует. Пока единственный способ связать два эти нпа это ст. 2 «Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников». Таким образом, и Закон РФ о зпп и Постановление Правительства о ТКО регулируют договор возмездного оказания услуг, а соответственно должны подпадать под регулирование ГК РФ, так как именно он устанавливает такой правовой институт как договор и в частности договор возмездного оказания услуг. И еще один момент, в соответствии со ст. 3 ГК РФ «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». Из этого можно сделать вывод, что Закон РФ о зпп и Постановление Правительства РФ о ТКО не только регулируются ГК РФ, они также должны ему соответствовать, так как он имеет приоритет. И только так можно установить связь между Законом РФ о зпп и Постановлением Правительства РФ о ТКО на этапе первичного ознакомления с ними. И это вызывает удивление, так как законодательный процесс в настоящее время стремится упростить понимание нормативных правовых актов для населения, но не в сфере оказания коммунальных услуг и услуг регионального оператора по обращению с ТКО. Эта сфера до сих пор остается самой сложной в понимании, также и в связи с теми обстоятельствами, которые мы установили выше.
Продолжим рассмотрение данных документов с понятий, устанавливаемых ими. Сравнение, которое мы проведем это сравнение понятий «потребитель» из рассматриваемых нормативных правовых актов. В соответствии с нормами закона о зпп понятие «потребитель» рассматривается как «гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности». Таким образом, потребитель это всегда гражданин РФ, использующий услуги для личных, семейных, домашних нужд, т.е. исключительно для удовлетворения свои собственных потребностей без цели их реализовывать третьим лицам. В Постановлении Правительства РФ о ТКО понятие «потребитель» раскрывается иным образом, в соответствии с ним «потребитель» - собственник твердых коммунальных отходов или уполномоченное им лицо, заключившее или обязанное заключить с региональным оператором договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами». И уже на моменте определения самых базовых понятий мы сталкиваемся с отличием в регулировании Закона РФ о зпп и Постановления Правительства РФ о ТКО. Давайте попробуем соотнести эти понятия. С понятием «потребитель» из закона о зпп мы ознакомились и установили его смысл. Теперь что касается понятия «потребитель» из Постановления Правительства о ТКО. Давайте выделим характерные четы потребителя из Постановления о ТКО. Итак, «потребитель»: 1) это собственник ТКО; 2) потребителем может также быть уполномоченное собственником лицо; 3) он заключил или обязан заключить договор с региональным оператором.
Теперь мы четко видим, что даже с точки зрения понятия «потребитель» Закон РФ о зпп и Постановление Правительства РФ о ТКО имеют существенные различия. Но пока не будем уходить вперед и попробуем сопоставить данные понятия, чтобы найти их общие точки соприкосновения. Общим у данных понятий будет то, что они оба регулируют отношения в сфере возмездного оказания услуг. И если Закон РФ о зпп регулирует все отношения потребителя гражданина в сфере договоров купли-продажи, возмездного оказания услуг, договора подряда, то Постановление Правительства о ТКО регулирует отношения любого потребителя-собственника ТКО (в том числе и юридического лица), но только в сфере заключения и исполнения договора возмездного оказания услуг по обращению с ТКО. Вот, в общем-то, и все черты, которые объединяют понятия «потребитель» из этих нормативных правовых актов: 1) оба связаны с договором возмездного оказания услуг; 2) в обоих понятиях одним из субъектов является гражданин.
При этом понятие «потребитель» из Постановления Правительства РФ о ТКО устанавливает, что субъектом отношений может быть собственник ТКО. И надо понимать, что собственником ТКО может быть не только гражданин, но и юридическое лицо. И это обстоятельство не так очевидно при взгляде на нормы данного Постановления Правительства РФ в первый раз. В соответствии с п. 8(1). Постановления Правительства РФ о ТКО «Региональный оператор заключает договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами в порядке, установленном настоящим разделом, в отношении твердых коммунальных отходов, образующихся:
а) в жилых помещениях в многоквартирных домах (кроме случаев, предусмотренных частями 1 и 9 статьи 157.2 Жилищного кодекса Российской Федерации, при которых договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами заключается в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации), - с лицом, осуществляющим управление многоквартирным домом в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации;
б) в жилых домах, - с организацией (в том числе некоммерческим объединением), действующей от своего имени и в интересах собственника;
в) в иных зданиях, строениях, сооружениях, нежилых помещениях, в том числе в многоквартирных домах (кроме случаев, предусмотренных частями 1 и 9 статьи 157.2 Жилищного кодекса Российской Федерации, при которых договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами заключается в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации) (далее - нежилые помещения), и на земельных участках, - с лицами, владеющими такими зданиями, строениями, сооружениями, нежилыми помещениями и земельными участками на законных основаниях, или уполномоченными ими лицами».
Как можно убедиться из приведенной нормы Постановления Правительства РФ о ТКО «потребителем» будет являться любой собственник, как жилого, так и нежилого помещения. И что еще интереснее, даже если помещение не жилое и им владеет юридическое лицо, отходы, которые в нем образуются, все равно будут иметь статус ТКО, независимо от того, чем соответствующее юридическое лицо занимается. Но не будем отвлекаться от нашей темы. Вопрос о том, что такое ТКО и на какие именно отходы это понятие распространяется для другого рассмотрения. Сейчас нам главное запомнить, что собственником ТКО может быть и юридическое лицо. И еще юридическое лицо участвует в отношениях в сфере ТКО, как уполномоченное собственником лицо. Здесь имеются ввиду, указанные в ЖК РФ и других нормативных правовых актах, юридические лица, которые оказывают посреднические услуги в сфере предоставления потребителям коммунальных услуг (управляющие компании, товарищества собственников жилья и т.п.). И, естественно, что к отношениям уполномоченное лицо – региональный оператор и отношениям юридическое лицо-собственник – региональный оператор не применяются нормы Закона РФ о зпп. Но так ли это?
Меня всегда интересовал вопрос о возможности применения Закона РФ о зпп к отношениям, которые возникают не напрямую между гражданином потребителем, а опосредованно, когда потребитель действует, как в нашем случае через уполномоченных им юридических лиц. Ведь как можно рассматривать данные отношения как предпринимательские, если они в своей основе имеют цель удовлетворение личных, бытовых потребностей потребителя, а неполучение прибыли, тем или иным уполномоченным лицом. Я считаю, что отношения, которые возникают между уполномоченным потребителем-гражданином лицом и региональным оператором, тоже должны подпадать под действие Закона РФ о зпп. А данные уполномоченные лица должны иметь права установленные Законом РФ о зпп, т.е. иметь повышенную защиту при заключении и реализации норм договора возмездного оказания услуг. Почему это важно? На данные момент большая часть договоров на вывоз ТКО это договоры с юридическими лицами. Региональный оператор очень неохотно переходит на прямые договоры с потребителями-гражданами. И это ясно, так как ему совершенно не хочется, чтобы отношения с потребителем регулировались Законом РФ о зпп с его повышенными требованиями. Региональный оператор вполне доволен договорами с уполномоченными потребителями организациями. Это является одной из причин такого общего не качественного оказания услуг в сфере ТКО – отсутствие жестких требований к региональному оператору со стороны законодательства РФ. И введение регулирования данных отношений законодательством о зпп повысило бы ответственность регионального оператора. Однако, на данный момент, и это надо признать, мы не можем использовать Закон РФ о зпп к отношениям уполномоченной потребителем организации (и тут не имеет значение коммерческая она или нет), так как в определении «потребитель» в Законе РФ о зпп четко сказано, что потребитель – это гражданин. И в определении «потребитель» в Законе РФ о зпп нет указания на других лиц, действующих от имени потребителя как в определении из Постановления Правительства о ТКО. На мой взгляд, добавив в понятие «потребитель» в Законе РФ о зпп, еще и действующие от его имени уполномоченные организации (естественно, с указанием на определенные, конкретные случаи такого представительства) мы могли бы серьезно усилить роль граждан не только в отношениях с региональным потребителем, но и в целом в отношениях с организациями, которые предоставляют коммунальные услуги. Такое расширение применения Закона РФ о зпп позволило бы сделать эту отрасль более стабильной и направленной на защиту интересов граждан. Естественно, что и сам институт «уполномоченных потребителем организаций» должен был бы быть пересмотрен, и, на мой взгляд, передан в государственное ведение. Я считаю, что переход хотя бы «уполномоченных гражданином организаций» в ведение государства помог бы навести минимальный порядок в данной сфере, а возможности использования ими законодательства о защите прав потребителей помогло бы реально отстаивать права потребителей.
Однако, это все только мысли автора. Пока все это к реальности отношения не имеет. И мы имеем ту ситуацию в данной сфере, которая не отвечает интересам потребителя.
Итак, мы с Вами рассмотрели, как соотносится Постановление Правительства о ТКО и Закон РФ о зпп с точки зрения предмета их регулирования. Также мы начали наше сравнительное исследование с ключевого для обоих нормативных правовых актов понятия «потребитель». Однако, наше рассмотрение и сравнение этих нормативных правовых актов этим не заканчивается, наоборот оно только началось. И в следующий раз мы продолжим рассмотрение с обязанностей регионального оператора, возникающих перед заключением договора на оказание услуг по обращению с ТКО, установленном Постановлением Правительства о ТКО и его соотношении с нормами Закона РФ о зпп.
Спасибо Вам за внимание.
