Коллегия Счетной палаты под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты экспертно-аналитического мероприятия «Анализ влияния консолидированных групп налогоплательщиков на формирование консолидированного бюджета Российской Федерации».
С докладом выступил аудитор Сергей Штогрин.
В период формирования рыночной экономики в 90-е – начале 2000-х гг. были сформированы вертикальные интегрированные компании в различных отраслях экономики, которые имели возможность формировать центры прибыли, уплачивая налоги на прибыль в бюджет того региона, который был для них предпочтительнее. При этом сложилась ситуация, когда в бюджеты города Москвы и Санкт-Петербурга перечислялось более 35% всего налога на прибыль организаций.
В целях минимизации такой ситуации были приняты 2 закона – о трансфертном ценообразовании и о КГН.
Функционирование института КГН в Российской Федерации началось с 2012 г. после принятия 321-ФЗ «О внесении изменения в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков».
При введении института КГН предполагалось достичь 4-х основных целей:
обеспечить справедливое распределение доходов от налога на прибыль организаций по территории страны с тем, чтобы основная доля поступлений от налога поступала в бюджет того региона, где находится производство, работники, основные фонды;
снизить риск минимизации налога отдельными участниками группы;
упростить налоговое администрирование; предоставить участникам КГН преференцию в виде возможности суммировать убытки участников этой группы при исчислении налога на прибыль организаций;
Всего было зарегистрировано и действовало 17 КГН, одна из которых проработала только 2 года (2012 и 2013 гг.) и была ликвидирована по решению ее участников.
В 2012 г. начали действовать 11 КГН, в 2013 г. их количество увеличилось до 15-ти, с 2014 г. количество действующих КГН не меняется и составляет 16. В 2016 – 2017 гг. действует мораторий на начало деятельности новых КГН.
В ходе экспертно-аналитического мероприятия анализировалось, как повлиял институт создания КГН на налог на прибыль, уплачиваемый организациями, входящими в КГН, изменение общего объема этого налога, а также как перераспределился налог между регионами.
Доля дохода от налога на прибыль организаций КГН в консолидированном бюджете Российской Федерации в 2016 г. составила только 1,41%, тогда как в 2011 г. (до вхождения в КГН) доля дохода от налога, уплачиваемого будущими участниками КГН, составляла 2,95%.
В целом в России за период 2011 – 2016 гг. доля налога на прибыль организаций от КГН снизилась с 27,8 % в 2011 г. до 13,3% в 2016 г. В первый же год функционирования КГН произошло снижение поступления налога на прибыль организаций в консолидированный бюджет Российской Федерации на 53,9 млрд руб. (в том числе в консолидированные бюджеты регионов на 43,9 млрд руб.).
В 2016 г. поступление налога на прибыль КГН в консолидированные бюджеты регионов составило 297,8 млрд руб., что в 2 раза меньше поступления налога на прибыль в 2011 г. от будущих участников КГН.
На поступление налога на прибыль организаций КГН в значительной степени оказывает влияние мировая конъюнктура (изменение спроса на энергоносители, цены на нефть, изменение курса валют, соответственно, стоимость банковских кредитов, курсовые разницы и т.д.).
Например, на изменение налоговой базы нефтяных компаний оказали влияние такие факторы, как:
высокая волатильность курсов валют за 2013-2016 гг. и значительный объем требований и обязательств, выраженных в иностранной валюте, которые имели определяющее значение для результатов от внереализационной деятельности и, как следствие, для формирования налоговой базы КГН нефтяных компаний;
снижение мировых цен на нефть марки «Urals» в $/баррель, являющихся основой для формирования цен на нефть и нефтепродукты как на экспортном, так и на внутреннем рынках;
изменение курсов валют, что имело существенное значение для результатов от основной деятельности и, соответственно, при формировании налоговой базы для исчисления налога на прибыль КГН нефтяных компаний.
Что касается перераспределения налога на прибыль организаций между бюджетами субъектов Российской Федерации, то за прошедшие 5 лет результаты следующие.
Процентная доля города Москвы в налоге на прибыль организаций КГН в 2016 г. в сравнении с 2011 г. снизилась с 35,8% до 14%, в Санкт-Петербурге с 53% до 1,8%. В целом за 5 лет работы КГН примерно в половине регионов уменьшилось поступление налога на прибыль организаций КГН, в половине увеличилось.
В Белгородской области от будущих участников КГН в 2011 г. поступило в бюджет области 5,4 млрд руб., а в последующие годы поступало 1,7 млрд руб., 1,3 млрд руб. и т.д., таким образом, данный субъект Российской Федерации серьезно пострадал от деятельности КГН.
В 2011 г. имели дефицит бюджета 7 регионов, в которых активно действовали КГН – Республика Карелия, г. Санкт-Петербург, Самарская область, Оренбургская область, Белгородская область, Краснодарский край, Кемеровская область. По итогам 2016 г. 6 регионов (кроме Краснодарского края), также закончили год с дефицитом бюджета, более того, в 4-х из них (за исключением Самарской и Оренбургской областей), дефицит бюджета возрос в сопоставлении с 2011 г.
Другой пример – в Республике Карелия по сравнению с 2011 г. дефицит бюджета увеличился на 2,5 млрд руб. и составил в 2016 г.
2,6 млрд руб. При этом снижено поступление налога на прибыль организаций КГН в консолидированный бюджет Республики Карелия в 2016 г. к 2011 г. на 3 млрд руб., после того, как с 1 января 2013 г. в состав КГН вошло одно из крупнейших доходообразующих предприятий Республики Карелия.
В 2-х регионах, в которых действуют КГН – Курской области и Камчатском крае – поступление налога на прибыль снижается из года в год. Кроме того, в 4-х субъектах (Московской и Оренбургской областях, Республике Северная Осетия-Алания и Краснодарском крае), в которых было увеличение поступления налога на прибыль организаций в 2012 г. по сравнению с 2011 г., наблюдается его постоянное снижение в 2013 – 2016 гг.
В отчете особое внимание уделено выявленным системным проблемам в функционировании института КГН.
Первая из них связана с предоставлением права участникам КГН уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных участниками группы.
По данным ФНС России, сумма выпадающих доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в связи с использованием этого права КГН за период 2012-2016 гг. составила 322,5 млрд руб.
Есть еще одна проблема, – согласно нормам Налогового кодекса КГН может делить прибыль между регионами исходя или от среднесписочной численности работников или от расходов на оплату труда. В результате того, что одной из КГН изменен с 2016 г. показатель «численность работников» на показатель «фонд оплаты труда», в 6 регионах увеличилась доля поступления налога на прибыль организаций от данной КГН в 2016 г. по сравнению с 2015 г., а в 11 регионах – уменьшилась.
Анализ нормативных актов субъектов показал, что они активно используют право предоставлять КГН льготы по налогу на прибыль организаций. В 27 регионах приняты законы или внесены изменения в действующие законы, в которых предусмотрены льготы по налогу на прибыль организаций в виде пониженной ставки. Кроме того, законами отдельных субъектов предусмотрены льготы специально для участников КГН или для отраслей экономики, к которой относятся КГН, в результате «выпадающие» доходы консолидированных бюджетов регионов за 2016 г. составили 5,6 млрд руб., за 2015 г. – 39,9 млрд руб. по 8 КГН.
Еще одна проблема – в настоящее время законодательно не установлены ограничения на проведение реорганизации юридических лиц – участников КГН в форме разделения или выделения, присоединения или слияния. В результате реорганизации образуются новые юридические лица, которые становятся участниками КГН. Вместе с тем изменение количества участников КГН (снижение или увеличение) не приводит к симметричному снижению или увеличению поступления налога на прибыль организаций.
По мнению Счетной палаты, в связи с неоднозначностью влияния деятельности КГН на формирование налоговой базы консолидированного бюджета Российской Федерации целесообразно сохранить мораторий на регистрацию договоров о создании КГН, а также изменений в договоры о создании КГН, связанных с присоединением к такой группе новых организаций.
Выездные налоговые проверки по итогам функционирования КГН в 2012 – 2016 гг. были проведены в 11 из 17 КГН. В каждой из проверенных КГН установлены нарушения норм законодательства о налогах и сборах. К основным нарушениям относятся: завышение организациями расходов, в том числе, на амортизационные отчисления, на НИОКР, отсутствие документального подтверждения затрат, а также перечисление участниками КГН денежных средств на счета организаций, обладающих признаками недобросовестных контрагентов.
«Таким образом, факт создания КГН не снижает рисков нарушений в деятельности организаций, объединившихся в их составе», – резюмировал Сергей Штогрин.
Коллегия приняла решение направить информационные письма в Министерство финансов Российской Федерации и Федеральную налоговую службу, а также отчет – в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
