1 подписчик

Опека и попечительство как одна из форм защиты прав и интересов граждан (часть 1)

9 июня 20249 июн 2024

33 мин

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В РФ
1.1. Понятие, принципы и сущность органов опеки и попечительства в РФ

Опека и попечительство как одна из форм защиты прав и интересов граждан — копия

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ. 3

ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В РФ.. 6

1.1. Понятие, принципы и сущность органов опеки и попечительства в РФ.. 6

1.2. Исторические аспекты возникновения и развития органов опеки и попечительства. 15

1.3. Общая характеристика нормативно-правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ.. 23

ГЛАВА 2. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА КАК ОДНОЙ ИЗ ФОРМ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН В РФ.. 32

2.1. Проблемные вопросы, связанные с деятельностью органов опеки и попечительства в РФ.. 32

2.2. Перспективы развития деятельности органов опеки и попечительства в РФ.. 40

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 50

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.. 57

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы выпускной квалификационной работы обусловлена рядом теоретических и практических проблем деятельности органов опеки и попечительства в Российской Федерации (далее – РФ). Так, например, в юридической литературе нет единого мнения относительно понятия и правовой природы опеки и попечительства, поскольку дискуссия относительно их места в системе права и законодательства, общих и отличительных черт по сравнению с другими правовыми категориями продолжается.

Также в теории недостаточно чётко определён правовой статус органов опеки и попечительства, их компетенция и местоположение в системе органов власти, и, кроме того, существует ряд практических проблем, возникающих в их деятельности.

Без разрешения указанных вопросов невозможно решить главную насущную задачу опеки и попечительства – восполнения дееспособности отдельных категорий граждан, которые, в силу их особенностей, нуждаются в особой социальной защите со стороны общества и государства, что, согласно современной государственной политике, является приоритетной целью.

Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения в сфере опеки и попечительства, непосредственно направленные на юридическую защиту прав и интересов граждан. Прежде всего, это институт правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ.

Предметом исследования является совокупность правовых актов, как нормативных, так и правоприменительных, регулирующих общественные отношения, относящиеся к объекту исследования. Помимо этого, в предмет дипломной работы входят и доктринальные исследования по указанной теме.

Степень разработанности (изученности) темы исследования. Вопросы, касающиеся правовой природы опеки и попечительства, рассматривались в работах Г.А. Магдесяна, А.Б. Макиева, Ю.В. Юдиной и других авторов. Сущность объекта исследования изучалась Д.В. Моисеевым, О.П. Юдиной, и других авторов. Большое значение имеют труды следующих авторов, позволяющие рассмотреть природу объекта исследования: А.М. Айрумяна, С.Ю. Бархо, Д.А. Давудова, Е.А. Евстратовой, И.В. Заикиной, А.М. Рабец, Е.Е. Пироговой, С.А. Сорокиной, Ю.В. Усковой, В.Е. Чаптыковой, Ю.Л. Шиловской и других авторов.

Цель исследования – рассмотреть правовой институт опеки и попечительства как одной из форм защиты прав и законных интересов граждан, выявить пробелы и коллизии в регулировании, предложить пути их решения путём изменения действующего законодательства РФ.

Задачи исследования определяются его целью и заключаются в следующем:

– определить понятие, принципы и сущность органов опеки и попечительства в РФ;

– рассмотреть исторические аспекты возникновения и развития органов опеки и попечительства в РФ;

– общая характеристика современного нормативно-правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ;

– выявить проблемы правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ;

– определить перспективы совершенствования правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ;

– предложить изменения в действующее законодательство РФ.

При проведении исследования применялись общенаучные и частнонаучные методы.

Исторический метод позволил изучить историю возникновения института опеки и попечительства как в российском праве, так и зарубежном, проследить эволюцию научных взглядов на опеку и попечительство.

Метод сравнительного правоведения применялся при соотношении принципов правового регулирования опеки и попечительства, существующих в Российской Федерации и некоторых зарубежных странах.

Структурно-функциональный метод позволил выявить место опеки и попечительства в системе форм защиты прав и интересов граждан РФ, не обладающих полной дееспособностью, определить статус органов опеки и попечительства в системе органов государственной власти в РФ.

Формально-юридический метод позволил проанализировать отдельные правовые нормы рассматриваемого института как по отдельности, так и в их взаимосвязи, выявить пробелы и коллизии.

Статистический метод позволил рассмотреть отдельные практические вопросы применения нормативно-правовых актов, опираясь на судебную практику.

Структура дипломной работы определяется её целью и задачами. Первая глава работы посвящена нормативно-правовым основам органов опеки и попечительства РФ. Она включает три параграфа, которые характеризуют: 1) понятие, принципы и сущность органов опеки и попечительства в РФ, 2) исторические аспекты возникновения и развития органов опеки и попечительства в РФ, 3) общую характеристику нормативно-правового регулирования деятельности органов опеки и попечительства в РФ.

Вторая глава дипломной работы посвящена перспективам развития деятельности органов опеки и попечительства как одной из форм защиты прав и интересов граждан РФ. Она содержит два параграфа, в первом из которых выявляются проблемные вопросы, связанные с деятельностью органов опеки и попечительства, во втором – перспективы развития деятельности органов опеки и попечительства.

Заключение содержит обобщённые выводы по работе, практические предложения по изменению действующего законодательства РФ.

ГЛАВА 1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В РФ

1.1. Понятие, принципы и сущность органов опеки и попечительства в РФ

Согласно одной из задач дипломной работы в рамках данного раздела следует последовательно рассмотреть понятие, принципы и сущность органов опеки и попечительства в РФ. Очевидно, что они неразрывно связаны с непосредственными определениями опеки и попечительства, зафиксированными в современном российском законодательстве.

Краткий ретроспективный анализ современной нормативно-правовой базы РФ показывает, что впервые о понятиях опеки и попечительства упоминается в ст. 31 ГК РФ[1] (1994 г.), согласно которой «опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан». Далее, ст. 32 и 33 ГК РФ определяют круг лиц, над которыми устанавливается опека (над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства) или попечительство (соответственно – над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности)[2].

Статья 34 ГК РФ посвящена органам опеки и попечительства, которыми, согласно ей, являются органы исполнительной власти субъекта РФ, а в случаях, предусмотренных федеральными законами – также и органы местного самоуправления. Причём, что интересно, наделение органов местного самоуправления соответствующими полномочиями изначально не предусматривалось, хотя первоначальная редакция указанной статьи как раз называла их таковыми. Данный вопрос даже стал предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ (далее также – ВС РФ)[3]. В акте ВС РФ указывалось, что субъекты не могут в соответствии с действующим (в то время) законодательством передавать полномочия по опеке и попечительству органам местного самоуправления.

Указанное решение ВС РФ, в конечном счёте, способствовало тому, что в ряд статей нормативных актов были внесены поправки, и возможность передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления была законодательно закреплена.

Наконец, ст. 35 ГК РФ посвящена опекунам и попечителям. Как видим, именно этот кодекс положил начало современному нормативно-правовому регулированию института опеки и попечительства. Тем не менее, определений указанных понятий ГК РФ не содержал.

Принятый несколько позднее СК РФ[4] (1995 г.) содержит главу 20, содержащую специальные нормы, посвященные опеки и попечительству над детьми, но этот кодекс также не раскрывал их понятий. Не содержит он и правил, посвященных органам опеки и попечительства (далее также – ООП). Очевидно, что проблема специального правового регулирования рассматриваемого института назревала и требовала законодательного решения.

Наконец, в 2008 году был принят Закон «Об опеке и попечительстве» (далее – Закон), который регулирует отношения, связанные с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами[5].

Согласно закону, опека – способ опеки за недееспособными гражданами, которые не достигли 14 лет, и признанными судом недееспособными гражданами. Опекуны, назначенные органом опеки и попечительства, выступают законными представителями своих подопечных и представляют их интересы. Попечительство, в свою очередь, представляет собой способ опеки за лицами в возрасте от 14 до 18 лет и гражданами с ограниченной дееспособностью. Попечители должны оказывать подопечным помощь в защите их прав, обеспечивать их защиту от злоупотреблений со стороны третьих лиц и давать согласие на их действия согласно закону. (ст. 2 Закона).

Юридическая доктрина классифицирует опеку и попечительство как по субъектному критерию (по вертикали): опеку и попечительство над несовершеннолетними и совершеннолетними, не обладающими полной дееспособностью; так и по объёму полномочий и статусу представителя (по горизонтали): внутри первой группы выделяют опеку над малолетними (от 6 до 14 лет) и попечительство над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, внутри второй группы – опеку над недееспособными и попечительство над огра-ниченными в дееспособности[6]. В целом, с этим сложно не согласиться, однако современная российская юридическая доктрина не выдвигает каких-либо альтернативных концепций понятия опеки и попечительства, принимая законодательные их дефиниции как должное.

Таким образом, по мнению автора, можно подытожить, что легальное определение опеки и попечительства характеризует их как форму устройства лиц, не обладающих полной дееспособностью, при которой назначенные ООП специальные субъекты (опекуны и попечители) восполняют этот недостаток правового статуса в целях защиты соответствующих прав и интересов личности.

В этой связи следует обратить внимание на само понятие «формы устройства». Полагаем, что термин «устройство» в данном случае следует понимать в значении «единичного действия»[7], оно представляет собой юридический факт передачи под опеку неполностью дееспособного субъекта, что оформляется соответствующим актом назначения опекуна (попечителя).

Между тем, с точки зрения теории права, опека и попечительство – отнюдь не единичное действие, а юридическое состояние, порождающее определённые взаимные права и обязанности между его сторонами, и, прежде всего, обязанность такого законного представителя защищать права и интересы подопечного, что является неотъемлемой частью данного института в развитом обществе. Однако он не вправе отказаться от этой юридической ответственности, а должен также обеспечить дополнительную защиту прав и интересов подопечного, в том числе от возможных злоупотреблений со своей стороны.

Мы согласны с той точкой зрения, которая высказывалась в юридической литературе ещё до принятия Закона: «Термин "опека (попечительство)" относится к форме защиты прав и интересов гражданина, который не способен самостоятельно осуществлять свои права и обязанности (недееспособные или не полностью дееспособные граждане)»[8]. Согласно статье 8 CК РФ, орган опеки и попечительства является государственным органом, который обеспечивает защиту семейных прав. Использование в законодательстве термина "устройство" вместо "опека (попечительство)" вызывает определенные вопросы и не всегда ясно.

В связи с этим следовало бы предложить изменение указанных понятий в следующей редакции:

Опека - это защита прав и интересов несовершеннолетних граждан (до четырнадцати лет) и граждан, признанных судом недееспособными, осуществляемая органом опеки и попечительства. Орган назначает граждан (опекунов) в качестве законных представителей подопечных для осуществления всех юридически значимых действий от их имени и в их интересах.

Попечительство - это защита прав и интересов несовершеннолетних граждан от четырнадцати до восемнадцати лет, а также граждан, ограниченных судом в дееспособности, осуществляемая органом опеки и попечительства. Орган назначает граждан (попечителей) для оказания несовершеннолетним содействия в осуществлении их прав, защиты от злоупотреблений, а также для дачи согласия на действия совершеннолетних подопечных по ст. 30 ГК РФ.

Представляется, что предложенные определения в большей степени соответствуют характеру и смыслу рассматриваемых правоотношений.

В этой связи по-новому высвечивается и само понятие органов опеки и попечительства, их роль в системе органов государственной власти (местного самоуправления), их основная функция. Согласно действующему законодательству, как уже отмечалось, ООП – это органы исполнительной власти субъекта РФ или, в исключительных случаях, органы местного самоуправления (ч. 1.1 ст. 6 Закона).

Название органов опеки и попечительства, их расположение может быть различным в каждом субъекте РФ: данные органы могут быть созданы как в составе Министерства социальной защиты населения, так и в составе Министерства образования или иных органов. Наиболее часто орган опеки и попечительства находится в администрации района (в том же здании или комплексе), однако возможно также его размещение в отдельном здании.[9].

Согласно ч. 1.2 ст. 6 Закона вопросы организации и деятельности органов ООП по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются Законом, СК РФ, ГК РФ, Федеральными законами от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ[10], иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Задачи ООП перечислены в ч. ч. 1, 2 ст. 7 Закона (защита прав подопечных, надзор за опекунами и попечителями, защита имущества подопечных), кроме того на них возлагаются также иные задачи в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно ч. 2 ст. 6 Закона в акте, регламентирующем деятельность ООП, должно быть указано наличие у него статуса ООП, что подтверждено ВС РФ[11].

Что касается доктринальных подходов к ООП, они имеют богатую историю. Согласно традиционным подходам, ООП – это орган государственной власти (на определенном историческом этапе – местного самоуправления), осуществляющий специальные функции (устройство детей, оставшихся без попечения родителей, представительство детей в суде и т.п.) входящих в сферу семейно-правовых, гражданско-правовых и иных отношений, а также как комплексный институт права (гражданский, административный, гражданскопроцессуальный и др.) [12].

А.М. Рабец подчеркивал комплексный характер опеки и попечительства[13]. Э.В. Арутюнова акцентировала внимание на исключительной компетенции ООП по выявлению и устройству детей[14]. Г.А. Магдесян считает их основной функцией восполнение дееспособности[15]. Данная концепция поддерживается в работе А.Л. Шиловской[16], О.П. Юдиной[17], Б.С. Никифоров отмечал публично-властный характер их деятельности[18].

Также целесообразно рассмотреть статус и понятие ООП через призму их принципов. Согласно доктрине теории права, принципы права – это наиболее общие, абстрактные основные начала, идеи, положенные в основу правовых норм об опеке и попечительстве. Они обязательны для всех субъектов регулируемых общественных отношений, должны учитываться при нормотворчестве всех уровней: федерального, регионального и местного.

Законодательно установлено, что деятельность по опеке и попечительству осуществляется в соответствии с принципами, упомянутыми в ст. 5 Закона (свобода принятия и отказа от обязанностей опекуном и попечителем, контроля в сфере ООП, защита прав и интересов подопечных).

Наиболее интересным в контексте рассматриваемого применительно к ООП принципом представляется второй[19], так как он предполагает как контроль ООП, так и контроль над ними.

Как указано в ст. 24 Закона для осуществления надзора над опекунам и попечителями ООП предоставлены соответствующие полномочия, в соответствии с которыми они осуществляют ряд проверочных мероприятий, которые определены Постановлением Правительства РФ № 927[20].

Также в содержание данного принципа входит контроль работы самих ООП, оспаривания в судебном порядке актов органов опеки и попечительства, их действий (бездействия). Поэтому в данном случае можно вести речь о судебном контроле. Важное значение имеет и принцип обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов подопечных[21].

Что касается первого принципа, то он, безусловно, важен, но не имеет непосредственного отношения к теме исследования. Этот принцип имеет характер межотраслевого, так как он предусмотрен также ст. 35, 39 ГК РФ, в соответствии с которыми опекун и попечитель назначаются по их согласию и могут быть освобождены от своих обязанностей по их просьбе. Кроме того, СК РФ прямо не содержит данного принципа, но подразумевает его с очевидностью.

Правовой статус и сущность органов опеки и попечительства вызывает определенные дискуссии. Обусловлено это тем, что новый Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[22] весьма скупо перечисляет их полномочия (п. 56 ст. 44).

Это даёт основание для исследователей[23] утверждать, что ООП имеют двойственную правовую природу: с одной стороны – как федеральные органы публичной власти, с другой – как региональные. Попытаемся разобраться. С одной стороны, очевидно, что ООП – орган специальной компетенции, выполняющий строго определённые функции. В соответствии с Законом – они являются органами исполнительной власти субъектов РФ. Но согласно новому ФЗ № 414 органы исполнительной власти субъектов РФ отвечают только за организацию и осуществление деятельности по опеке и попечительству в рамках полномочий, предоставленных им по предметам совместного ведения с федерацией. Согласно теории государства и права приоритет имеет закон, принятый позднее. Действительно, возникает впечатление, что ООП вообще утратили свой статус как самостоятельное звено публичной власти, а их функции переданы иным органам исполнительной власти субъектов.

Специфика опеки и попечительства состоит в том, что эти функции, как правило, делегируются от вышестоящих органов нижестоящим (например, органам местного самоуправления) и даже юридическим лицам: образовательным, медицинским организациям, организациям для детей, оставшихся без попечения. Обусловлено это, на наш взгляд, исторически сложившейся частноправовой природой опеки и попечительства. Это означает, что органы опеки и попечительства – это органы публичной власти специальной компетенции, осуществляющие функции по организации и осуществлению деятельности частных лиц, выполняющих социально значимую форму защиты лиц, дееспособность которых ограничена – опеку и попечительство.

Таким образом, в заключение данного раздела работы можно сделать следующие выводы:

1) С точки зрения теории права, опека и попечительство – не единичное действие, а юридическое состояние, порождающее определённые взаимные права и обязанности между его сторонами, и, прежде всего, обязанность опекуна и попечителя осуществлять защиту прав и интересов подопечного, в этом сущность указанного института.

2) В связи с этим следовало бы предложить изменение указанных понятий в следующей редакции:

3) Органы опеки и попечительства – это органы публичной власти специальной компетенции, осуществляющие функции по организации и осуществлению деятельности частных лиц, выполняющих социально значимую форму защиты лиц, дееспособность которых ограничена – опеку и попечительство. В этом их сущность.

1.2. Исторические аспекты возникновения и развития органов опеки и попечительства

Согласно одной из задач дипломной работы следует рассмотреть историю возникновения и развития ООП. В связи с этим следует отметить следующее: опека и попечительство являются древними правовыми институтами, можно утверждать, что они возникли практически одновременно с частным правом как таковым, однако это и не удивительно, поскольку неравенство праводееспособности, для восполнения которой они и были созданы, было обычным явлением в период возникновения ранних памятников права. Так, римское право предусматривало опеку (tutela) над несовершеннолетними, над расточителями, а также над женщинами, попечительство (cura) над безумными, минорами (не достигшими 25 лет), над расточителями.

Различие между опекой и попечительством заключалось в порядке одобрения сделок опекаемого. Опекун придавал им юридическую силу формальным актом согласия (auctoritatis interpositio), попечитель же выражал своё согласие (consensus) неформально, возможно даже после совершения сделки[24].

Основное назначение опеки было в сохранении имущества в интересах наследников, а правовой статус опекуна приближался к статусу paterfamilias (главы семейства). Поэтому опека могла устанавливаться и по завещанию указанного лица.

Во времена же классического римского права, когда архаичный институт агнатической семьи постепенно утратил своё экономическое значение, изменилось и отношение к опеке и попечительству, оно становится общественной повинностью и публичным институтом.

Вполне резонно в связи с этим и установление государственного контроля над деятельность опекунов: особые основания для их неназначения (excusationes), система исков к опекуну в случае не только растраты имущества подопечного, но и нерадивого ведения его дел, в случае непредоставления им соответствующего отчёта. Впоследствии входит в обычай и предоставление опекуном обеспечения, а в период империи – и законной ипотеки подопечного на всё имущество опекуна, что представляется нелишним и в некоторых случаях в современной ситуации.

Римское право в той или иной степени было взято за основу в континентальных правовых системах, в частности, это касается и институтов опеки и попечительства. После рецепции основные его принципы подверглись, разумеется, некоторой интерпретации, но основные положения остались неизменными, как мы можем наблюдать. Прежде всего, это касается самого деления на опеку и попечительство[25].

Историческая Россия не стала в этом исключением, поскольку она всегда тяготела к континентальной правовой модели. Опеку впервые упоминает летопись конца IX века, говоря о том, что опекуном ребенка в случае смерти отца становится близкий родственник мужского пола, а в случае отсутствия таковых – его мать. Задача опекуна состояла в защите личности подопечного, его воспитании, однако об имущественных правах в то время речи не могло вестись, поскольку вся собственность принадлежала роду, при этом родственники также имели право следить за сиротой, их слово и мнение были непререкаемыми.

Многие авторы утверждают, что первое упоминание опеки и попечительства присутствует в послании Рюрика[26]. Следует признать, что термина «опека» как такового в то время не было, опекун именовался «печальником» который «имел на руках» подопечного. Собственно опека была заимствована позже из литовского права.

Русская Правда как первый памятник писаного русского права имела ст. 99, в которой говорилось об опеке в случае смерти отца ребенка. В этом случае опекуном может быть самый ближайший родственник мужского пола, отчим (в случае повторного замужества вдовы-матери), а также назначенное умершим отцом, в том числе и совершенно постороннее лицо. Также Русская Правда регулировала имущественные права опекуна, ничего, однако, не упоминая о сроках опеки и восппитании ребенка.

В данном правовом акте говорилось и об имущественных правах опекуна: имущество подопечного передавалось ему во временное пользование с правом получения вознаграждения от его доходов. Однако в Русской Правде ничего не говорилось о сроках опеки и воспитании ребёнка. Впервые эти вопросы были затронуты значительно позже – в 1722 году.

Более позднее регулирование опеки ввело институты опекуна, выбираемого по завещанию, а также института церковной опеки, забота об осиротевших детях считалась богоугодным делом и регулировалась в основном моральными или религиозными нормами[27]. Другой памятник русского права – Соборное Уложение 1649 г., говорил о том, что если у осиротевшего ребёнка нет имущества, то он жил мирским подаянием, то есть нищенствовал, что, в частности, свидетельствовало и о том, что акцент правового регулирования опеки в то время смещался, как и в римском праве, с личности подопечного к его имуществу.

Вторым серьёзным этапом в развитии отечественных органов опеки и попечительства стали реформы Петра I, в результате которых опека переходит под государственный контроль, что, в том числе, было связано и с ограничением власти церкви в вопросах регулирования брачно-семейных отношений. Именно в эту эпоху складывается система ООП. Обязанность устройства детей под опеку возлагается на высшие органы городского управления – магистраты, которым в обязанность вменено выявлять и устраивать под опеку осиротевших, а также контролировать опекунов. Согласно Указу Петра I об учреждении в Москве и других городах приютов для незаконнорождённых детей, появляется и попечительство над указанной категорией лиц. Опекунство с этого времени устанавливается не только по завещанию, но и в силу прямого указания закона, и по распоряжению магистрата[28].

Серьёзным реформам опека и попечительство в Российской Империи подверглось на следующем этапе, во времена правления Екатерины II. Согласно Указу от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний» опека отделяется от попечительства (это произошло несколько позже, в 1785 году, но в рамках данного Указа). Надо отметить, что в других континентальных правовых системах (например, во Франции) в аналогичный период данные понятие практически никак не разделяются, между ними нет никаких законодательных различий. В России же опека впервые связывается с возрастными особенностями: до достижения 14 лет ребёнок находится под опекой, после достижения указанного возраста признаётся, что он уже способен участвовать в имущественных правоотношениях. С достижением 17-летнего возраста подопечный был вправе распоряжаться имуществом самостоятельно, но с разрешения попечителя, а 21-летнего – обретает полную дееспособность.

Несомненно, что указанное законодательное нововведение было революционным в понимании опеки и попечительства, невзирая даже на то, что оно имело ярко выраженный сословный характер[29]. До начала XX в. сословный принцип опеки и попечительства был незыблемым, выбор опекуна осуществлялся по завещанию или по назначению, при этом учитывались те ограничения и требования к поведению опекуна и воспитанию подопечного, что были прописаны в Указе 1775 г. Однако нерешенность крестьянского вопроса мешала значительным улучшениям в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, не вполне способствовало устройству под опеку и отсутствие специализированных органов для крестьянских детей, чьей судьбой обычно занимались сельский сход и старшины[30].

После Октябрьской революции 1917 г. опека и попечительство приобрели общегосударственный масштаб, а новые акты (брачный и семейный кодексы, законы об актах гражданского состояния и опекунском праве) уделявшие особое внимание административно-правовой стороне опеки и попечительства, открыли новый всеобъемлющий уровень законодательной техники нормативного регулирования указанных институтов, а также организации соответствующих органов специальной компетенции.

Прежде всего, радикально поменялся подход к устройству детей, оставшихся без родительского попечения, и не сказать, чтобы в лучшую сторону, так как преобладали идеологические интересы. С точки зрения новой власти ребёнок выступал, прежде всего, как объект общественного воспитания[31].

Были установлены и весьма специфические критерии утраты родительского попечения: воспитание живыми родителями ребёнка в идеях контрреволюции, вразрез с идеями коммунистического строя, его неприятии. В этом случае могла быть установлена опека и назначен идеологически «правильный» опекун. Подобные идеи, несомненно, оказывали не самое лучшее влияние на судьбу подопечных, но, к счастью, этот период был недолгим, и объяснялся вполне очевидными издержками времён гражданского противостояния. Поэтому преимущество при устройстве под опеку отдавалось общественному воспитанию в различных учреждениях.

Кодекс законов о браке, семье и опеке (КЗоБСО) РСФСР 1926 года определил опеку и попечительство как один из способов защиты личных и имущественных прав несовершеннолетних. Однако опекун (попечитель) по-прежнему назначался независимо от его желания, хотя некоторые категории (например, лишённые избирательных прав) и были лишены такой возможности. Исполнение обязанностей опекуна было безвозмездным, за исключением некоторых случаев, предусмотренных кодексом[32].

Кодекс законов о браке и семье СССР 1968 года более детально и тщательно регулировал многие вопросы опеки и попечительства. Более чётко и конкретно были обозначены цели и принципы опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми, регламентирована компетенция ООП, их обязанности по устройству подопечных. Существенно изменился и правовой статус опекуна (попечителя) – теперь его нельзя было назначить без согласия[33].

При рассмотрении истории развития ООП нельзя не обратить внимание на тот факт, что в советский период была довольно оживлённой дискуссия о месте этого института в системе права. Если в эпоху Российской Империи принадлежность норм гражданскому праву не вызывала сомнений, то уже в первые годы после революции 1917 г. их перенос в семейное законодательство многие исследователи считали искусственным[34]. Лишь отдельные нормы гражданского права содержали нормы об опеке.

Эта неопределённость сохранялась вплоть до принятия первой части ГК РФ, которое вернуло этот институт в сферу гражданского права. Вместе с тем, по нашему мнению, многие положения действующего Закона дают основание для включения многих положений, особенно касающихся правового статуса и деятельности ООП в административное право.

Поэтому, полагаем, следует говорить об опеке и попечительстве как о комплексном институте права, регулирующем, в зависимости от объекта опеки, гражданско-правовые, семейно-правовые и, в зависимости от субъекта опеки, также публичные административно-правовые общественные отношения. Это коррелирует с нашим выводом по первой части работы о том, что ООП – это органы публичной власти специальной компетенции, осуществляющие функции по организации и осуществлению деятельности частных лиц, выполняющих социально значимую форму защиты лиц, дееспособность которых ограничена – опеку и попечительство.

Завершая историческое сравнительно-правовое исследование, хотелось бы сказать ещё несколько слов о соотношении опеки и попечительства в России и за рубежом. Дело в том, что российскому законодательству не известно такое понятие как родительская опека, присущее некоторым зарубежным правопорядкам (Франция, страны англо-саксонской правовой системы и др.), и активно применяемое в международном праве.

Например, Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей[35] содержит такое понятие опеки, при применении которого могут возникнуть определенные трудности, поскольку оно не соответствует российскому пониманию данного института. Дело в том, что российское законодательство не оперирует понятием родительской опеки, в то время как Конвенция исходит из обратного (например, абз. 4 ст. 3 Конвенции).

В связи с этим возникает вопрос о целесообразности введения права опеки родителей в качестве института семейного права. Представляется, что исторически так сложилось, что сама по себе опека родителей над детьми в российском семейном законодательстве предполагается как само собой разумеющееся, и в целом это соответствует сущностному пониманию этого термина. В отечественном праве традиционно использование для обозначения этого явления термина «законное представительство». Очевидно, что восполнение неполной дееспособности, составляющее суть опеки и попечительства подразумевает и правоотношения представительства, что для них совершенно естественно (опекун и попечитель всегда представляют интересы подопечного). Вместе с тем, представляется нелишним (по аналогии с представительством) ввести в гражданское законодательство и термин «законная опека и попечительство», например, ст. 35 ГК РФ можно дополнить ч. 5 следующего содержания: «Родители несовершеннолетнего в возрасте до 14 лет выступают его законными опекунами. Родители несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет выступают его законными попечителями»[36].

Таким образом, в заключение этого раздела дипломной работы можно сделать следующие выводы:

1) Опека и попечительство оставались практически неизменным институтом со времен IX века, вместе с тем совершенствовались их форма и содержание в зависимости от эпохи и потребностей общества.

2) Следует говорить об опеке и попечительстве как о комплексном институте права, регулирующем, в зависимости от объекта опеки, гражданско-правовые, семейно-правовые и, в зависимости от субъекта опеки, также публичные административно-правовые общественные отношения. Это коррелирует с нашим выводом по первой части работы о том, что ООП – это органы публичной власти специальной компетенции, осуществляющие функции по организации и осуществлению деятельности частных лиц, выполняющих социально значимую форму защиты лиц, дееспособность которых ограничена – опеку и попечительство.

3) Представляется целесообразным (по аналогии с представительством) ввести в гражданское законодательство термин «законная опека и попечительство». Например, ст. 35 ГК РФ можно дополнить ч. 5 следующего содержания: «Родители несовершеннолетнего в возрасте до 14 лет выступают его законными опекунами. Родители несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет выступают его законными попечителями».

[1] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 11.03.2024) // Собрание законодательства (СЗ) РФ от 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

[2] Моисеев, Д.В. Правовые аспекты нормативного регулирования органов опеки и попечительства в РФ // Вестник национального института бизнеса. 2022. № 47. С. 35.

[3] Определение Верховного Суда РФ от 02.09.2009 № 72-Г09-5 // СПС «Консультант+».

[4] Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 31.07.2023) // СЗ РФ от 01.01.1996, № 1, ст. 16.

[5] Об опеке и попечительстве. Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 10.07.2023) // СЗ РФ от 28.04.2008, № 17, ст. 1755.

[6] Юдина, Ю. В. Понятие и социальное значение опеки и попечительства: история вопроса / Ю. В. Юдина // Теория государства и права. – 2019. – № 4(16). – С. 184.

[7] Толковый словарь русского языка / Под ред. проф. Д.Н. Ушакова. Том IV. М., 1940. С. 1037.

[8] Степанян, А. С. Понятие и цели опеки и попечительства / А. С. Степанян // Юридические науки. – 2007. – № 4. – С. 134.

[9] Заикина, И. В. Понятие и значение органов опеки и попечительства для детей / И. В. Заикина, Т. А. Трясугина // Современное право России: проблемы и перспективы : Материалы IV международной научно-практической конференции: сборник статей, Москва, 05 декабря 2019 года. – Москва: Институт мировых цивилизаций, 2020. – С. 208.

[10] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ(ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ от 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

[11] Определение Верховного Суда РФ от 02.09.2009 № 72-Г09-5 // СПС «Консультант+».

[12] Имомова, Н. М. Система защиты семейных прав несовершеннолетних: понятие, место и роль органов опеки и попечительства (опыт республики Таджикистан) / Н. М. Имомова // Юридическая наука: история и современность. – 2021. – № 3. – С. 142.

[13] Рабец А.М. Теоретические проблемы зарождения и развития советского опекунского права // Вестник ТвГУ. Серия «Право». – 2018. – № 1. – С. 46.

[14] Арутюнова Э.В. Органы опеки и попечительства как субъекты процедуры усыновления // Пробелы в российском законодательстве. – 2010. – № 3. – С. 124-126.

[15] Магдесян Г.А. Теоретические аспекты гражданско-правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 15.

[16] Шиловская А.Л. Опека как форма защиты прав ребенка // Социально-политические науки. – 2017. – № 6. – С. 83.

[17] Юдина О.П. Управление процессами опеки и попечительства несовершеннолетних: Автореф. дис. … канд. соц. наук. – М., 2004. – С. 11.

[18] Никифоров Б.С. Деятельность органов опеки по обеспечению интересов детей // Вестник Московского университета МВД России. – 2011. – № 6. – С. 180-184.

[19] Рыбалова, О. А. Подконтрольность как один из основных принципов государственного регулирования опеки и попечителсьтва // Евразийский Союз Ученых. 2015. № 7-5 (16). С. 70.

[20] Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Постановление Правительства РФ от 17.11.2010 № 927 (ред. от 17.03.2018) // СЗ РФ от 29.11.2010, № 48, ст. 6401.

[21] Макиев, А. Б. Правовые основы, задачи и принципы правового регулирования опеки и попечительства в Российской Федерации / А. Б. Макиев // Юридический факт. – 2021. – № 142. – С. 7.

[22] Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 04.08.2023) // СЗ РФ от 27.12.2021, № 52 (часть I), ст. 8973.

[23] Карпова, О. А., Балаян, Э. Ю. Место органов опеки и попечительства над несовершеннолетними в системе органов публичной власти Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – № 4. – 2023. – С. 24.

[24] Рыбалка, Е. А., Казанцева, Е. В. Правовое регулирование институтов опеки и попечительства в римском праве и современной России // Юрист-Правоведъ. 2019. № 4 (91). С. 25.

[25] Там же. С. 26.

[26] Маньковский, И.Ю. Хрестоматия по отечественной истории государства и права. Ч. 1. – Барнаул., 2014. – С. 12.

[27] Мокроносова, В.С. Исторические аспекты развития института опеки и попечительства в период Российской Империи // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2023. № 5-3 (80). С. 45.

[28] Там же. С. 46.

[29] Там же.

[30] Мокроносова, В.С. Указ. соч. С. 47.

[31] Окунева, Ю.Ю. История развития института опеки и попечительства в России // Вестник магистратуры. 2016. №11-2 (62). С. 180.

[32] СУ РСФСР, 1926, № 82, ст. 612.

[33] http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102010194&backlink=1&&nd=102010117

[34] Окунева, Ю.Ю. История развития института опеки и попечительства в России // Вестник магистратуры. 2016. №11-2 (62). С. 180.

[35] Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (Заключена в г. Гааге 25.10.1980) // СЗ РФ от 19.12.2011, № 51, ст. 7452.

[36] Магдесян Г.А. Указ. соч. С. 26.