В третий раз закинул он невод,
Пришел невод с одною рыбкой,
С непростою рыбкой, золотою.
Сказка о рыбаке и рыбке А.С. Пушкин
Мы дважды писали про законопроект № 808041-7 «О внесении изменений в статью 24-1 Воздушного кодекса Российской Федерации»(об обеспечении безопасности полетов).
Писали о концептуальных рамках и о предлагаемом макете.
И вот появилась еще одна редакция законопроекта и мы пишем третий раз.
К радости, в проекте нашлось место предложенному нами Плану по безопасности полетов.
Однако, это полезное начинание еще больше разрушило логику проекта.
Но, обо всем по порядку.
Первое, что бросается в глаза, это определение термина безопасности полетов: «Безопасность полетов в гражданской авиации – состояние, при котором риски, связанные с деятельностью в области гражданской авиации, относящейся к эксплуатации воздушных судов или непосредственно обеспечивающей такую эксплуатацию, в том числе деятельностью юридических лиц, указанных в подпункте 4 пункта 1 и пункте 3 статьи 8 настоящего Кодекса, снижены до приемлемого уровня безопасности полетов».
Если исключить ничего не обозначающее «в том числе деятельностью юридических лиц, указанных в подпункте 4 пункта 1 и пункте 3 статьи 8 настоящего Кодекса» и не стыкующееся с началом окончание пункта: «безопасности полетов», то определение на первый взгляд пригодно к применению и даже очень похоже на определение из Приложения 19 к Конвенции о международной гражданской авиации (г. Чикаго, 1944 г.).
Однако здесь нас подстерегает логическая неувязочка.
Если кратко изложить суть, то из определения следует, что безопасность это состояние, при котором риски снижены до приемлемого уровня.
Но как тогда логически будет понят следующий абзац проекта: «Приемлемый уровень безопасности полетов в гражданской авиации устанавливается Правительством Российской Федерации и достигается в рамках реализации программы безопасности полетов». В результате получается, что Правительство устанавливает уровень состояния, при котором риски снижены до приемлемого уровня. Как-то не по-русски. Логически почти как "уровень уровня".
Здесь необходимо определиться, либо Правительство устанавливает приемлемый уровень рисков (для разных видов деятельности в гражданской авиации), при котором возникает состояние безопасности полетов, либо надо давать другое определение безопасности полетов.
А еще лучше не давать никакого.
Это определение не несет никакой правовой нагрузки, вокруг него десятилетиями ломаются копья и профессионалы окончательно не сошлись во мнениях.
При этом необходимо напомнить, что ИКАО говорит не столько об уровне безопасности полетов, сколько об уровне эффективности обеспечения безопасности полетов. Это совсем другое. Не уверен, что это необходимо включать в проект, это можно реализовать в рамках гармонизации со стандартами ИКАО.
Кроме того, набор слов «и достигается в рамках реализации программы безопасности полетов» является чем-то странным, потому что уровень безопасности, достигается не в рамках реализации какой-то программы, а в результате деятельности в отрасли, которая значительно шире, чем реализация программы.
Далее идет многострадальная программа безопасности полетов.
Никак авторы не хотят понять, что это не постановление Правительства. Ну никак.
Попробуем убедить в третий раз.
Начнем с определения - «Программа безопасности полетов – единый комплекс правил и видов деятельности, нацеленных на повышение безопасности полетов».
Первое что удивляет, это слово «правил» в определении. Увы, не правил, потому что не все нормы устанавливаются правилами. Например, нормы устанавливает Воздушный кодекс Российской Федерации, множество нормативных правовых актов, в названии которых нет слова «правила».
Да, в русском варианте Приложения 19 используется слово «правил». В английском используется «regulations», первый перевод которого «нормативный документ».
Поэтому в определении необходимо использовать не «правила», а «нормы».
Второе и самое важное. Упомянутая в приложении 19 «Государственная программа по безопасности полетов» (ГосПБП) по существу является системой и ее основу, согласно примечанию 1 Главы 3 Приложения 19 составляют Критические элементы (КЭ) государственной системы контроля за обеспечением безопасности полетов (ГКБП).
В инструктивном материале к Приложению 19 - документе ИКАО 9859 (ред. 4), приводится схема взаимодействия ГосПБП и ГКБП которая описывается в пунктах 8.1.3 и 8.1.4:
«8.1.3 Система контроля за обеспечением безопасности полетов и ГосПБП были тесно связаны в плане целей в области безопасности полетов, к достижению которых стремится каждая из них. Обе учитывают функции и обязанности государства; первая преимущественно в отношении контроля за обеспечением безопасности полетов, а вторая – в отношении управления безопасностью полетов и эффективности обеспечения безопасности полетов. В восьми КЭ очевидным образом присутствуют некоторые аспекты управления безопасностью полетов, отражающие переход к проактивным принципам в управлении безопасностью полетов. Например, обязательства по надзору (КЭ-7) можно рассматривать как элемент обеспечения безопасности полетов, а основное авиационное законодательство (КЭ-1) и конкретные правила эксплуатации (КЭ-2) были также отражены в первоначальных концептуальных рамках для ГосПБП как важные средства контроля рисков для безопасности полетов.
8.1.4 Эти обязанности были включены во второе издание Приложения 19 и совокупно обозначаются как обязанности государства по управлению безопасностью полетов. SARPS, относящиеся к обязанностям государства по управлению безопасностью полетов и охватывающие как контроль за обеспечением безопасности полетов, так и управление безопасностью полетов, взаимозависимы и образуют целостный подход к эффективному управлению безопасностью полетов. Хотя термин "ГосПБП" по-прежнему используется во втором издании Приложения 19, его значение изменилось, включив интегрированный набор SARPS(стандарты и рекомендуемая практика), представленный в главе 3. Поэтому ГосПБП описывается уже не как концептуальные рамки, а как программа исполнения обязанностей государства по управлению безопасностью полетов, включающая осуществление контроля за обеспечением безопасности полетов. Таким образом, ГосПБП является частью широкого понятия государственного управления безопасностью полетов. На рис. 8-1 наглядно представлен результат этой эволюции».
Приведу указанный рисунок.
На рисунке 8-1 приведены 4 компонента ГосПБП и их содержание.
В правой части приведено почти все воздушное законодательство и несколько смежных. Например, обязательства по надзору реализуются в рамках 248-ФЗ.
И совершенно очевидно, что все содержимое ГосПБП, указанное на рисунке, не утверждается Правительством Российской Федерации, что-то регулируется федеральными законами, что-то ведомственными актами.
Поэтому, ГосПБП не может утверждаться Правительством!!! Никак.
И по-русски это не программа, а система, что нашло свое отражение в текущей редакции статьи 24.1!
Результат заблуждений это некачественный перевод документов ИКАО и нежелание читать документы дальше обложки.
Очень хороший материал по качеству перевода документов ИКАО приведен в статье: Анализ недостатков в описании процедур управления риском безопасности полетов в документах ИКАО, В.Д. Шаров, Б.П. Елисеев, В.В. Воробьев, 2019 г.
Поэтому необходимо не цепляться за неточности перевода, а следовать логике русского языка и дать определение Системе обеспечения безопасности полетов, гармонизированное с определение ГосПБП, данном ИКАО, а также забыть идею утверждения ГосПБП Правительством Российской Федерации как страшный сон.
Что касается плана по безопасности полетов (ПБП).
Первое, хорошо, что он появился в проекте.
Практически все, что в проекте написано про ГосПБП необходимо отнести к ПБП.
Это утверждение Правительством, требования к содержанию ПБП, в которых не забыть про оценку уровней рисков, сравнение их с целевыми, мероприятия по повышению безопасности полетов, оценка эффективности реализованных мероприятий, проведение самооценки по методике ИКАО.
В части проектируемых изменений в пункт 2 статьи 24.1.
Очень чудно выглядит дополнения перечня лиц, которым необходимо утверждать и реализовывать систему управления безопасностью полетов «поставщикам обслуживания линий управления и контроля (связи) беспилотных авиационных систем,».
Авторы проекта точно понимают что такое СУБП и как она реализуется? Поставщик обслуживания указанных линий это фактически Ростелеком или аналогичная ему организация. СУБП Ростелекома. Как звучит!
Да и дополнение перечня разработчиками и изготовителями воздушных винтов и авиационных двигателей так себе идея, не относятся они напрямую к организации и обеспечению полетов, хотя их включение в указанный перечень и предусмотрено стандартами ИКАО.
Пункт 2 лучше оставить в действующей редакции и реализовать то, что уже регулируется.
В части проектируемых изменений в пункт 3 статьи 24.1.
Зачем сразу два органа, в которые необходимо предоставлять информацию по безопасности полетов?
Кроме того, необходимо вернуть функции и порядок по оценке рисков, что является важнейшей составляющей в выработке мер по повышению уровня безопасности полетов. И куда пропали функции по обмену данными по безопасности полетов?
Лучше и пункт 3 оставить в действующей редакции.
Жаль, что такой важный вопрос, как обеспечение безопасности полетов решается настолько небрежно.
Невольно возникает вопрос: Как такое может быть? Ведь этим должна заниматься команда профессионалов, имеющих надлежащую подготовку!
На самом деле, весь проект не особо нужен. Текущая редакция статьи 24.1 позволяет реализовать все необходимые стандарты ИКАО в области обеспечения безопасности полетов. Было бы желание.
Поэтому лучше убрать обсуждаемый проект в надлежащее место и не мучить одних людей невыполнимыми задачами, а других чтением результатов их творчества.
Если нет сил не вносить изменения, то необходимо внести следующие изменения только в пункт 1 статьи 24.1:
- дать определение Государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов: Государственная система управления безопасностью это комплекс норм и видов деятельности, направленных на повышение безопасности полетов;
- установить требования к плану по безопасности полетов, к его содержанию, в которых не забыть, в том числе, про оценку уровней рисков, сравнение их с целевыми, мероприятия по повышению безопасности полетов, оценку эффективности реализованных мероприятий, проведение самооценки системы по управлению безопасностью полетов по методике ИКАО. Предусмотреть полномочия Правительства Российской Федерации по утверждению ПБП;
- установить полномочия Правительства Российской Федерации по утверждению относительных к объему деятельности показателей безопасности полетов (лучше - уровней рисков) применительно к различным видам деятельности в гражданской авиации (публичные и непубличные коммерческие воздушные перевозки, авиационные работы, иные цели полетов).
Надеюсь, наши предложения внесут свой вклад в повышение уровня безопасности полетов гражданской авиации Российской Федерации.
