С этим вопросом разбирался Конституционный Суд РФ. Ранее Конституционный Суд неоднократно разъяснял распределение и нюансы аналогичных обязанностей в отношении земель лесного фонда. Однако на "неразграничке" свалки, увы, почти обыденная вещь.
Закон "Об отходах производства и потребления" и постановление Правительства РФ № 1156 закрепили обязанность по ликвидации несанкционированных свалок за собственником земельного участка. Тем не менее правоприменительная практика начала складываться не в пользу органов местного самоуправления. Тот факт, что распоряжение местными властями неразграниченными землями не является всей полнотой правомочий собственника, что неоднократно подчеркивал в своих решениях Верховный Суд РФ, не принимался во внимание. Местные администрации штрафовали, привлекали в порядке регресса к гражданско-правовой ответственности.
В 2021 году Верховный Суд РФ вынес Определение, где указал, что ответственность за несанкционированное размещение отходов в первую очередь должно нести лицо, разместившее отходы, и лишь при его неустановлении - собственник участка (принцип "загрязнитель платит").
Тем не менее очевидное расхождение буквы закона и практики правоприменения продолжало сохраняться.
30 мая 2023 года Конституционный Суд РФ уточнил пределы ответственности органов местного самоуправления за несанкционированные свалки на землях, не находящихся в их собственности. Заявителем выступил город Кодинск Кежемского района Красноярского края, ссылаясь на смешение понятий "собственник земельного участка" и "лицо, уполномоченное распоряжаться участком".
В итоге Конституционный Суд РФ, признав, что законодательством на органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации несанкционированных свалок, указал: "Задача по ликвидации несанкционированных свалок имеет общегосударственное значение, а потому в ее решении должны участвовать органы всех уровней власти. МСУ не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию таких свалок на участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований, но принадлежащих государству, если собственник отходов (разместившее их лицо) не установлен. Наделение местных властей полномочиями в отношении таких земель и обязанность действовать от имени "государственного" собственника не могут рассматриваться как основание для возложения на них всей полноты ответственности за расчистку свалок (если только эти свалки не возникли вследствие умышленных действий муниципалов). Иное влекло бы нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также нарушение принципа единства системы публичной власти и прав граждан на осуществление местного самоуправления и благоприятную окружающую среду."
Постановлением признаны не соответствующими Конституции РФ положения статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133, в той мере, в какой они, применяемые совокупно или обособленно, являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения ТКО или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда уполномоченный орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования:
на земельных участках, находящихся в государственной собственности, поскольку не обеспечено финансирование (либо - если доказано, что твердые коммунальные отходы размещены преимущественно населением муниципального образования, - справедливое гарантированное софинансирование) Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации исполнения органами местного самоуправления указанной обязанности;
на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях и земельных участках, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, так и закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;
притом что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.
Далее, согласно резолютивной части Постановления:
"Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести изменения в действующее правовое регулирование, в том числе определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.
Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части настоящего Постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование. Неисполнение такого судебного решения до получения из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ соответствующего финансирования или справедливого (в объеме, не менее установленного в судебном решении) софинансирования и до истечения разумного срока на использование соответствующих средств по целевому назначению не должно быть основанием для взыскания с муниципального образования или органа местного самоуправления исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной КоАП РФ. При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения настоящего Постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора):
из федерального бюджета - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в федеральной собственности;
из бюджета субъекта Российской Федерации - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях) - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.
При этом такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.".
Таким образом, необходимо будет изменить круг обязанностей публичных собственников земельных участков, среди которых, в свою очередь, обязанности также будут распределены не равным образом. Муниципалитеты теперь официально будут нести часть обязанностей по содержанию государственных земель. Возмещать им будут лишь часть понесенных затрат, размер которой будет определяться судом индивидуально.
Также органы местного самоуправления будут обязаны нести ответственность за загрязнение земель населением (загрязнитель в этом случае не платит).
Решение неоднозначное. Безусловно, для муниципальных образований, где сложилась неблагоприятная правоприменительная практика обязания ликвидировать свалки "по умолчанию", оно является большим благом. Тем не менее оно обязывает подстроить законодательство под практику его применения, меняя правила сильно не в пользу муниципалитетов. По сути, публичные земли в контексте предмета разбирательства выводятся из-под установленных четких и единых правил, попадая в сферу действия исключений, оговорок и условий.
Официальный текст Постановления можно прочитать по ссылке http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision683735.pdf
Нам остается ждать, какую конструкцию решения поставленной задачи предложит федеральный законодатель во исполнение решения Конституционного Суда РФ. И, конечно, органам местного самоуправления необходимо, учитывая установленные Конституционным Судом переходные положения, уже сейчас формировать бюджеты на очередной финансовый год, имея в виду соответствующие расходные обязательства.
