В статье дается оценка значимости документов разъяснительного характера и их роли в российской системе нормативных правовых актов на отдельных примерах. Дополнительно приводятся характеристики и отличительные признаки разъяснительных документов. Отмечено, что такие документы позволяют урегулировать некоторые проблемы, в том числе связанные с необходимостью толкования правовых актов, что концептуально поддерживается бизнес-сообществом. Однако не во всех случаях они издаются на основании федеральных законов и подзаконных актов, а часто приравниваются к ним по юридической силе и не редко подменяют собой источники права. Последнее необходимо признать недопустимым, поскольку по результатам такой подмены принимаются решения административных и судебных органов, ограничивающие права предпринимателей в разных сферах экономики. В представленной работе автор резюмирует, что в настоящее время для повышения результативности проводимой Правительством Российской Федерации реформы контрольно-надзорной деятельности необходимо провести ревизию указанных документов и прекратить практику их издания неуполномоченными органами государственной власти.
В последнее время нам все чаще приходится на работе и в личной жизни сталкиваться с документами разъяснительного характера. Текущая правительственная реформа контрольно-надзорной деятельности, нашедшая свое отражение в ряде федеральных законов, в том числе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в начале указанного процесса и в развитие его от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее соответственно - Закон № 247-ФЗ; № 248-ФЗ), выявила положительную роль разъяснительных документов в национальной правовой системе. Такие документы позволяют уполномоченными на то органам власти комментировать и растолковывать отдельные положения правовых актов и практику их применения.
При этом, как справедливо отмечают некоторые ученые-правоведы (Л.А. Идрисова, Е.Л. Ярлыкова, А.Б. Юдина, и др.), понятия «документ» с соответствующей единой дефиницией в российском законодательстве не предусмотрено. Оно используется лишь в отдельных правовых актах применительно к конкретным правоотношениям.
Однако к документу разъяснительного характера стоит, на наш взгляд, отнести документ, одновременно соответствующий следующим признакам:
- издан органом исполнительной власти либо несколькими такими органами совместно;
- применим к сферам отношений, на которые распространяется
Закон № 247-ФЗ;
- содержит разъяснения (толкования) положений нормативных правовых актов и касается вопросов, связанных с их применением;
- рассчитан на неоднократное применение и в отношении
неопределенного круга лиц;
- подписан руководством уполномоченного органа, а не его структурного подразделения;
- опубликован в официальном источнике либо размещен
на официальном сайте ведомства в информационно-телекоммуникационной
сети «Интернет».
Стоит отметить, что с учетом указанных выше признаков разъяснительными документами нельзя признать:
- информационные материалы и документы, которые ранее были изданы и размещены в общем доступе в информационных системах, но потерявшие правовую актуальность (например по причине признания утратившим силу нормативного правового акта, на которое оно ссылается) и при этом не отмененные и не отозванные (не исключенные) из информационных систем;
- документы и сведения, содержащие рекомендации по развитию отдельных направлений либо сегментов отраслей экономики, в том числе находящихся в сфере ведения субъектов Российской Федерации;
- пояснения, представленные заинтересованным лицам по применению
документов национальной системы добровольной стандартизации и аккредитации.
Известны случаи выпуска разъяснений в форме методических рекомендаций, разъяснений, рекомендаций, руководств, информационных сообщений, но, как правило, такие документы издаются органами государственной власти в виде циркулярных писем и докладов, которые помогают предпринимателям ориентироваться в так называемом «правовом поле», и у них на это имеются определенные правовые основания и полномочия.
Например, пунктами 5 и 9 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ФАС России наделен полномочиями давать разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства, в том числе подготовленные на основании анализа и обобщения правоприменительной практики.
Частью 10 статьи 3 Закона № 248-ФЗ даны полномочия Минэкономразвития России разъяснять вопросы применения данного Федерального закона.
Минтруд России в силу статей 195.3 и 218 Трудового кодекса Российской Федерации осуществляет разъяснение по вопросам применения профессиональных стандартов, которые являются обязательными в применении, а также дает рекомендации по выбору методов оценки уровней профессиональных рисков и по их снижению.
Отдельно стоит отметить документы разъяснительного характера, предусмотренные Законом № 247-ФЗ и Законом № 248-ФЗ.
Так, первым из них предусмотрены:
- официальные разъяснения обязательных требований, выпускаемые
федеральными органами исполнительной власти в отношении принятых
ими нормативных правовых актов;
- руководства по соблюдению обязательных требований, выпускаемые
федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими
полномочия по государственному контролю (надзору).
А второй из упомянутых законов включает:
- доклады, содержащие результаты обобщения правоприменительной
практики контрольного (надзорного) органа;
- письменные разъяснения, размещаемые на официальном сайте
контрольного (надзорного) органа в сети «Интернет», в целях
консультирования по однотипным обращениям контролируемых
лиц и их представителей.
- ответы на обращения граждан, содержащие предложения,
заявления или жалобы, которые затрагивают интересы неопределенного круга лиц, размещенные на официальных сайтах государственных органов или органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (в реализацию статьи 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
Можно привести пример наделения органов государственной власти разъяснительными полномочиями подзаконными актами. Например на основании пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» Минюст России дает разъяснения предусмотренных в нем правил. В то же время такие разъяснения были изданы этим министерством в виде соответствующего правового акта - приказа Минюста России от 23.04.2020 № 105 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», а не письма или иного разъяснительного документа.
В качестве образца ведомственной информации, не являющейся разъяснительным документом, можно привести письмо Департамента пищевой и перерабатывающей промышленности Минсельхоза России от 11.02.2022 № 21-З-12519/ог-705, направленное на обращение заявителя по вопросу представления декларации об объеме винограда, использованного для производства винодельческой продукции (размещено на сайте СПС «КонсультантПлюс» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_409359), в котором с первых же строк поясняется, что в соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 № 450, Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере виноградарства и виноделия, предусмотренной Федеральным законом от 27.12.2019 № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации», однако согласно указанному положению данное Министерство не наделено полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации, практики его применения и толкованию нормативных правовых актов.
Такая прямолинейная оговорка, основанная на правовых актах, снимает сомнения в статусе и применении упомянутого письма Минсельхоза России.
К этому, в качестве дополнительного основания изложенной позиции, будет не лишним добавить то, что пунктом 12.5 Регламента Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного приказом Минсельхоза России от 12.02.2013 № 56, установлено, что разъяснение законодательства Российской Федерации, практики его применения, а также толкование норм, терминов и понятий осуществляется Министерством в случаях, если это необходимо для обоснования решения, принятого по обращению.». То есть обозначенный пункт Регламента Минсельхоза России не содержит нормы, позволяющей Министерству и тем более его структурному подразделению издавать и тиражировать разъяснительные документы, в их вышеизложенном понимании.
В тоже время разъяснительные документы некоторых ведомств, содержащие основные требования к бизнесу и опубликованные на интернет-порталах правовых систем, вызывают сомнения в их легитимности.
Так, на сайте СПС «КонсультантПлюс» (http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_176670/) размещена «Информация Росрыболовства от 16.03.2015 "Позиция Федерального агентства по рыболовству по вопросу пользования водными объектами, предоставленными для осуществления товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) и осуществления любительского рыболовства"» в которой отражено, что для ведения аквакультуры на прудах предприниматели обязаны оформлять рыбоводные участки, а значит им необходимо участвовать в аукционе с оплатой за участок на несколько лет вперед. В этой «информации» дается ссылка на статью 9 Федерального закона от 02.07.2013 № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 148-ФЗ), в которой предусмотрено требование об оформлении договора рыбоводного участка по результатам аукциона.
В пункте 6 Перечня актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов и государственного надзора за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства, утвержденного приказом Росрыболовства от 13.11.2017 № 753, указан Закон № 148-ФЗ и его статьи (в том числе упомянутая статья 9), содержащие обязательные требования к предпринимателям.
На указанную «информацию» ссылаются практически как на правовой акт некоторые авторы работ в сфере юриспруденции (В.И. Загретдинов, В.А. Лебедев, М.А. Толстых, Д.В. Хаустов), опубликованных в реферируемых журналах, обозначая при этом значимость и статус разъяснительных документов в российской правовой системе.
Более того, эта «информация» Росрыболовства была многократно использована судебными инстанциями как основной безоговорочный аргумент в качестве доказательства вины хозяйствующих субъектов, якобы не соблюдающих изложенные в ней требования, в той трактовке и понимании, как это видит данное агентство (в отличие от представителей бизнеса).
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 12.01.2018 № АКПИ17-989 (и всеми предыдущими судебными инстанциями) было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими 3 и 5 абзацев указанной «информации» Росрыболовства. В этом решении так и сказано, что все необходимые аргументы по спору «изложены в Информации Росрыболовства от 16 марта 2015 г., размещенной на сайте http://www.fish.gov.ru и в информационно-справочных системах "Гарант", "Консультант Плюс"».
Анализ соответствующих нормативных правовых актов в сфере рыболовства и сохранения водных биоресурсов не помог нам в розыске правовых оснований для признания упомянутых выше разъяснений Росрыболовства. Следовательно, можно констатировать, что в федеральных законах и иных правовых актах отсутствуют нормы о том, что данное ведомство вправе давать разъяснения по применению основных требований, предусмотренных законодательными актами, а также комментировать положения этих актов.
Помимо указанного имеются и иные письма Росрыболовства «разъяснительного характера», на основании которых были наказаны предприниматели, у которых в последствии изъяты земельные участки и имущество в судебном порядке на основании аргументов этого ведомства. Например, на сайте «Гаранта» (http://base.garant.ru/70891458/) размещено письмо Росрыболовства «Позиция Федерального агентства по рыболовству по вопросу порядка отнесения прудов к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также порядка их предоставления в целях рыборазведения, эксплуатации гидротехнических сооружений». В нем на основании требований Водного кодекса Российской Федерации и санитарных правил делается вывод о том, что русловые пруды могут быть только в федеральной собственности, что в итоге послужило принятию решения Верховного Суда Российской Федерации, который определением от 02.08.2018 № 308-КГ18-10596 отказал предпринимателю «Н» в его защите по вопросу незаконного проведения аукциона на право пользования рыбоводным участком, сформированном на русловом пруду. В данном случае опять основным доказательством послужило разъяснительное письмо Росрыболовства, которое одновременно является органом контроля и ведомством, оказывающим услуги в сфере рыбоводства и рыболовства.
Издание аналогичных разъяснительных документов на сомнительных основаниях допускают и другие органы государственной власти. Результаты исследования подобных растиражированных документов на примере одного лишь ведомства позволяют нам сделать вывод о том, что для повышения результативности проводимой правительственной реформы контрольно-надзорной деятельности необходимо оперативно провести ревизию указанных документов и прекратить практику их издания неуполномоченными органами государственной власти. В противном случае данную реформу можно считать полумерой в достижении намеченной цели по снижению административной нагрузки на хозяйствующие субъекты.
