Тогда как реальное развитие этого института может стать источником мощного роста для экономики и фактором внутриполитической стабильности.
Накануне Президент нашей страны Владимир Путин огласил послание Федеральному Собранию. Честно скажу, выбор даты оглашения (День местного самоуправления, 21 апреля) спровоцировал внутри меня некие ожидания… Мол, после прошлогодних нововведений в Конституцию, введения понятия «единая система публичной власти», обозначения гарантий местного самоуправления на ресурсы для осуществления полномочий и механизмов для отстаивания своих прав (через суд), было бы логично уделить этой теме дополнительное внимание, чтобы определить дальнейший вектор развития МСУ в России. Но, пока нет. Социальный блок был очень силен и профессионально оглашен в послании. Но этот материал не об этом. Слово «органы местного самоуправления» прозвучали в послании лишь однажды, через запятую с регионалами… Видимо, в Кремле пока не готовы. А поговорить на эту тему следует, я бы сказал, что разговор назрел давно. Внесу свою посильную лепту!
Демонтировать нельзя симулировать…
Очень не хочется этого признавать, но, видимо, Россия подошла к черте, когда власти и чиновники всех уровней больше не хотят и не могут симулировать (изображать) деятельность органов местного самоуправления по всей стране, старательно натягивая внешние процедуры в соответсвии с пока еще действующим законодательством на эту тему. Сколь-нибудь вовлеченному в вопрос человеку очевидно, что управленческая практика повсеместно (за редким исключением) соответсвует командной модели, пронизывающей все уровни от госуровня до самого ничтожного формата вроде ТОС или Совета жильцов. Фактическое состояние дел таково, что определение МСУ как «деятельность населения на территории», правильно было бы толковать как «деятельность региональных органов с населением через муниципальную прокладку».
Там, где законодательство четко прописывает разделение власти на государственный и муниципальный уровни, на практике проходят стальные административные канаты, по которым управленческие импульсы спускаются исключительно сверху вниз и никак иначе.
Там, где по закону муниципальные образования формируют муниципальные районы для совместного ведения деятельности и эти районы не являются главенствующей надстройкой над самими муниципалитетами, на практике, районные чиновники властно и холодно начальствуют над еще существующими местными администрациями. А в местных представительных органах, которые по закону должны служить начатком всего народовластия и определять развитие своих территорий, на практике, прозябают подневольные бюджетники, подконтрольные предприниматели и прочие функционеры. Такие «избранники» никак не опираются на свой электорат, а лишь выполняют команды Глав администраций, которыми должны, по закону, руководить. Таков печальный промежуточный итог политики в области МСУ последних лет. Почти повсеместно, кроме единичных регионов.
Это когда-то должно прийти к логическому завершению. Либо практику нужно приводить в соответствие с законодательством, либо второе - через чур романтическое законодательство к сырмяжной практике. В противном случае, «единая система публичной власти», не спроста появившаяся в качестве определения в обновленной Конституции, представляет собой ни что иное как гигантскую организованную криминальную машину, которая грубо нарушает Основной закон страны и еще вагоны различных законов.
Все участники этого процесса прекрасно знают, что они делают. Они вынужденно осуществляют «вертикаль непубличной власти» (на публику такого делать нельзя). И хотят скорее снять с себя это бремя. По второму варианту, конечно. Ведь расчета на то, что народ вдруг осознает свои права и обязанности на местном (самом значимом) уровне, у них нет.
Общество они видят недоразвитым. В этом же ключе и с подобной мотивацией у нас срабатывает и избирательный процесс - правильный выбор делать надо помогать… Одно цепляется за другое. И муниципальные чиновники, порой, уже вовсе забывают, на кого они должны работать и в чем их так называемый «ценный конечный продукт».
Конституция маневра и мозг с одним полушарием…
Сначала о том, что же, кроме новых значимых определений в Конституции я вижу в качестве предвестников скорого конца законодательного романтизма (дуализма с практикой). Во-первых риторика. От самих органов власти до учебных заведений по управленческим специальностям в разговорах стало веять фатализмом, мол, решения по демонтажу местных администраций приняты, укрупнению быть, доходы местных бюджетов будут изыматься и дальше.
Риторика за последние лет пять проделала путь от патерналистских утверждений типа «на активацию общества уйдут многие годы, оно еще не готово, пассивно», до новых тезисов типа «общество не различает уровни власти и все требует с Президента, Правительства, губернатора», «Сейчас с приходом цифровых технологий мы имеем самый прямой контакт с жителями на местах, видим картину крупнее, можем реагировать на жалобы даже оперативнее, чем эти сонные мухи в местных администрациях».
Это говорится за кадром. Есть и публичные шаги. Мало кто знает, но к концу прошлого года как раз должна была быть сформулирована новая долгосрочная стратегия госполитики в сфере местного самоуправления. Она запоздала. Но работа над ней идет. Так в декабре 2020 года состоялась довольно представительная Конференция по выработке этой самой стратегии. Представителей муниципалитетов на ней было не так много. Мозговой штурм пока проходит только с одним полушарием. И результат тоже промежуточный - сформированы рабочие группы, которые в течение года должны будут ответить на ключевые вопросы. От ответов на эти вопросы и будет зависеть Стратегия и госполитика в сфере МСУ. Эти вопросы уже сами по себе дают представление о том, куда все с большой вероятностью пойдет.
Вот в каком направлении идут размышления наших стратегов (из протокола Конференции):
«Иными словами, необходимо ответить на вопросы:
- насколько применим и востребован в современных условиях накопленный за последние годы российский опыт организации и осуществления местного самоуправления, не утрачены ли в современных условиях сущностные особенности этого опыта, насколько он полезен и может быть востребован в среднесрочной и долгосрочной перспективе?
- как определить модель современного местного самоуправления в стране, в том числе с учетом государственных и общественных отношений?
- получит ли муниципальное строительство необходимую поддержку граждан, приобретет ли местное самоуправление в сознании людей доверие и созидательную силу?
- насколько демократична, успешна и современна государственная муниципальная политика в России, в какой степени и в каком направлении необходимо ее корректировать и развивать?
Еще один немаловажный вопрос насколько сегодня интегрированы институты солидарного общества, прежде всего в лице территориальных и функциональных организованных местных сообществ, в процесс построения единой системы народовластия, и насколько существенна и востребована их роль в принятии управленческих решений?»
Иными словами: «А может признаемся себе уже и на официальном уровне, что пациент (проект местного самоуправления в России) скорее мертв, чем жив? И тогда всем станет легче. На сем основании и заложим новую стратегию управления…» Так и будет, если вторая сторона не возвысит голос.
Это, друзья, уже не праздные рассуждения о демократии. Это взрослый разговор. И у сторонников «второго сценария» есть в этом разговоре сильный голос, мощная аргументация и явный интерес. Представьте, вся командная спесь, а с ней и власть, дающая возможность обогащения, сегодня находится в теневой зоне (Системе непубличной власти). По закону, Региональный чиновник - районному не начальник, а партнер по единой системе публичной власти. (Это так по всей России, кроме городов федерального значения Москвы, Питера и Севастополя) . А районные чиновник местному (например, городскому), вообще - обслуживающий персонал, который можно помножить на ноль, если район не помогает в работе. Это по закону. На практике же, силой страха и остервенелой наглости, основанной на всеобщей толерантности и еще большей наглости вышестоящих, чиновники выстроились в египетского типа пирамиду. Звонят, устно повелевают, распределяют, решают вопросы… Для дополнительного усиления такой модели, все последние годы, доходы муниципальных уровней изымаются все больше наверх. Оттуда их обещают вернуть в виде региональных и федеральных программ. Мол, подавайте заявки, а мы будем рассматривать… Понятно, что механизмы принятия решения не такие простые, как говорят - многофакторные.
В этой связи довольно наглядно звучат слова моего губернатора А. Дрозденко в недавнем интервью изданию ЛенТВ24. Сразу скажу, что очень уважаю Александра Юрьевича. Он эффективный и энергичный управленец, сделал много хорошего на макроуровне. Но, я думаю, что он сильно ошибается в вопросах МСУ. Он рассуждает как технократ. Вот лишь часть его мыслей на эту тему про муниципалов:
«Видят, что есть возможность под проекты получать деньги, но они забывают, что речь идёт о софинансировании! И кричит: «Эй вы там, в правительстве, у нас фонари не горят – дайте денег!» Но тогда для чего ты нужен? Прокладка между рулём и сидением?! Для того, чтобы поехать в трамвае, надо купить билет. А если говорить, что тебя не пустили в трамвай, потому что у тебя билета нет, кто прав: водитель трамвая или ты?! Поэтому наряду с финансовой, мусорной, транспортной реформой и другими, нужна муниципальная. Говорю так не потому, что хочу обидеть муниципалов – им работается не просто – но надо упростить их жизнь».
Если применить эти слова к моему городу Коммунару, который, к сожалению, входит в Гатчинский район и вносит туда около 40 процентов бюджета, то получается очень неприятная пощечина. Если бы Коммунар, как и голосовал на местном референдуме, остался городским округом, то его бюджет был бы около 2 млрд рублей. А сейчас меньше 200 млн. уже и снижается. При этом, да, имея более 200 промышленных предприятий и 30 тысяч населения мы не можем заплатить за свои фонари. И сидим по 4 месяца без уличного освещения. Претворяемся, что у нас белые ночи. Может давайте разукрупним? Тогда и вопросы отпадут. Ведь именно для удобства регионалов нас держат в составе района… Такие подходы, а еще и публичные высказывания вредны. Я понимаю губернатора. У него есть основания считать некоторых муниципалов ленивыми и не грамотными. Но мы говорим о системе… И развитие этой системы, его направление очень важно. В текущем векторе местные власти вовсе теряют сцепление со своей территорией. Особенно на первом уровне. Как бы они не развивали экономику, в бюджет получают шиш. А как еще наполнять бюджет системно? Получается прокладка между рулем и сидением, только руль еще оторван.
Цифровизация или централизация
В последнее время набирают обороты вот какие порочные практики. Люди обращаются с проблемами к муниципалам. Они говорят - сделаем, но сейчас не можем, нет денег. Тогда они пишут губернатору. У него же - ЦУР! Центр управления регионом. Оттуда все быстро направляется вниз. И дублируется еще и звонком. Муниципалы подскакивают и от страха - вне бюджета, вне плана… Снимают людей с плановой работы - звонили из центра! Делают. Отчитались. Вопрос: к чему мы так придем? Хочется спросить коллег технократов, это системно? Конечно нет. Уверен, применение ЦУРу можно найти более созидательное. Например, выявляя реальные потребности населения, предусматривать дополнительные ресурсы для бюджетов и программ муниципального уровня. Раз люди хотят, а денег на это нет, то это нормально - направить туда средства. Да и распределение средств внутри районов могло бы быть не таким демотивирующим. Как может Коммунар получать порядка 10 процентов от общей массы его поступлений на обоих муниципальных уровнях? В данном случае, не является ли район «прокладкой между рулем и сидением»?
Может цифровые технологии уже позволяют в отдельных случаях сократить расстояние от муниципалитета до региона? То есть наоборот - разукрупнить?! Раз мы уже не нуждаемся в целых комитетах, которые обещают и пересылают информацию… Компьютер, товарищи, все это уже делает!
Правоприменительная перспектива
А вот теперь представьте, что в один прекрасный день, когда он (абстрактный чиновник) опять что-то там по телефону жестко потребует с муниципала, на том конце трубки ему скажут: «Муниципальный служащий в своей деятельности руководствуется Конституцией, Федеральным законом о государственно и муниципальной службе (ФЗ-79) и Законом об основных принципах МСУ (ФЗ-131), законодательством региона и другими нормативными актами. А в ваших, Такой-то Такойтович, словах я не слышу совпадений с вышеперечисленными документами». Все. Это по факту статуса кво на сегодня. Это страшный сон. Так как законных аргументов нет. А вот если демонтировать всю эту лишнюю демократию. То, и имитировать деятельность не придется, и звонить будешь уже на правах прямого начальства. Это очень мощный стимул для того, чтобы чиновники верхних уровней двигали МСУ к укрупнению и дальнейшей деградации. Вопрос! А кто же будет участвовать в обсуждении стратегии и этом «взрослом разговоре» со второй стороны? Кто будет смело и аргументированно доказывать, что МСУ нужны ресурсы и полномочия, нужна поддержка и защита от верхних уровней? Если никто, то исход понятен. А кто сегодня серьезно посадит за стол представителей МСУ? В основном - уже сломленных волей, мечтающих о выходе на отличную пенсию… Демонтируют и укрупнят все, что только можно. Но каков будет результат? Мировой опыт ясно показывает - без сильного местного самоуправления уровень жизни не поднять.
Первое что можно сказать, дистанция между человеком-гражданином и лицами принимающими решение еще вырастет. Второе: паралич, который сегодня наблюдается в госуправлении на региональном и местном уровнях только усилится. Как результат - усредниловка, типизация, вымирание инициативы и творческой мысли. Уместно ли употреблять слово «отставание»? Ведь мы и так уже отстали.
Посмотрите на страны, в которые иммигрируют люди со всего мира. Что нам в них нравится? Одна из таких черт - уютные маленькие городки и деревеньки, ухоженные дворы и скверы, продуманные быт и благоустройство на микроуровне. Все это составляет ежедневный опыт жизни людей и вызывает такой восторг у нас во время поездок. Кажется, что люди живут на ином качественном уровне. Как раз такая разумность и благополучие являются прямым следствием развитой системы местного самоуправления, которое не зря отстроено от госуровня власти.
Ведь оно функционирует несколько иначе, на других принципах и, в значительной степени, деполитизировано. Я уже несколько раз писал об этом в предыдущие годы, об особом значении местных уровней для качества жизни и даже общественно-политической стабильности. Все накопленное человечеством знание и весь опыт в сфере управления кричат своему исследователю - развитый микроуровень управления, сознательность и свобода людей на местах, сила малых рабочих групп являются необходимыми условиями для того, чтобы эффективность управленческой системы повышалась, создавая условия для конкурентоспособности. Действующий глава государства не раз обращал внимание властей на тот факт, что именно способность России конкурировать на глобальном уровне (рынки, люди, идеи) определяет саму возможность ее выживания в нынешних границах.
Гарант конституционного баланса
Крайне не охотно обращаюсь к критике власти. Предпочитаю находить резервы для развития внутри общества. Но, раз уж упомянул Президента (не именно Путина, а Путина и Медведева вместе), скажу, что Гарант Конституции недостаточно, на мой взгляд, уделяет внимания теме развития местного самоуправления. По крайней мере в видимом спектре. Это его прямая обязанность - обеспечивать исполнение Конституции. Не только на бумаге, как сейчас (и то - с оговорками). Говоря о бумаге - законодатель также, не особо публично, сотнями пронимает поправки в законодательные акты, касающиеся МСУ. Президент все это подписывает. Количество бумаги умножается. Это никак не отражается в СМИ.
Тем временем, реализация прав местного самоуправления стремительно деградировала за время правления действующих элит. Возможно, это обусловлено другими, более острыми задачами, которые стояли все это время на федеральном уровне. Но сейчас пришло время заняться этим вопросом. Потому что из разряда важных, не срочных, данная проблема перешла в важные и срочные. И, кстати, именно Президент мог бы обеспечить благоприятную атмосферу для открытой дискуссии о путях развития МСУ. Ведь решения, которые примут в этом году, будут влиять на нашу жизнь десятилетия вперед.
Блок местного самоуправления был крайне обделен вниманием СМИ во время кампании по принятию изменений в Конституцию. Тем не менее там произошли серьезные перемены. Лично я голосовал за новую редакцию. В том числе за новую редакцию глав основного закона, касающихся местного самоуправления. Видится, что в Кремле или, правильнее сказать, на Старой площади (Администрации Президента) пока еще сохраняют надежду на то, что общество проснется. Как то мне не верится, что соответсвующие руководители не понимают истинного положения дел в этой сфере. Не могу предположить, что формализм и показуху регионального и местного уровней люди типа С.В. Кириенко принимают, что называется, «за чистую монету». Так вот, осознавая полный паралич местных уровней, преимущественный паралич региональных уровней, руководство внутриполитического блока все же сформулировало некую приемлемую концепцию взаимодействия уровней власти. Так представители муниципального уровня ротируются в составе Госсовета (который становится мозговым центром страны и, надо сказать, работает все более современно). Сам Госсовет получил статус в Конституции. Это еще не все.
Под единой системой публичной власти, пока, понимается не административная вертикаль. Здесь оставлен маневр. Как говорится, куда пойдет...
Но на данную минуту, мы ясно читаем вертикаль, как стройную систему именно публичных отношений между госуровнем и муниципалами. При этом муниципалитетам гарантируются не только полномочия, необходимые для осуществления своих функций, но соответсвующие материальные ресурсы. Региональный уровень обязан в этом всем участвовать. Это все очень даже не плохо. Есть сдвижка в сторону текущей практики, но не чрезмерная. Вопросом же остается, как именно муниципалитеты, местные администрации будут защищать эти свои права?
Ведь они скованы страхом и раболепием. Конституция предлагает органам МСУ гарантированное право на защиту своих интересов в судах. Это тоже важное уточнение, которое может стать серьезным аргументом для суда в принятии независимых решений. Но очевиден и факт, что даже для того, чтобы подать в суд, не боясь козней вышестоящих, органы МСУ должны иметь определенную независимость, опираться на жителей, а не на чиновников-руководителей. То есть нужно, как минимум, избрать совет депутатов, которых выдвинул и поддерживает народ, а не внесли и согласовали по соответствующему списку. Как максимум, не стоять с протянутой рукой даже по самым бытовым вопросам.
Выборы и другие политические повинности…
Отдельного внимания заслуживает организация местных выборов. Отсутсвие минимального порога явки, графы «против всех», а также полное дежавю при сравнении списков бюджетников и списков членов ТИК и УИК, создают громадные риски для развития любых электоральных процессов на низовом уровне. Не будут люди рисковать своим комфортом, а порой и благополучием, инвестировать силы и средства в развитие своей платформы, если не будут уверены в конкурентности выборных кампаний. Я не раз писал о том, что и в текущих условиях многое возможно, но цена бывает очень высокой. Сугубо мое личное мнение: фракции политических партий на местном уровне, праймериз местного уровня, - все это не естественно для муниципальной повестки, напряжно для вынужденных держать планку Администраций и очень вредно для так необходимой конкуренции. Я знаю реальный случай недавней выборной компании в Тосненском районе, когда большинство в местном совете депутатов получили представители одной системной партии, потом поздним вечером победителей собрали на встречу с представителями района, а уже утром все эти люди вошли в Единую Россию и сформировали фракцию большинства. Это как, кроме ненужной и смешной показухи можно назвать? Вы можете себе представить этот разговор, аргументы чиновников? Я уже не вспоминаю про законы и конституционные права… Просто, в какой теперь атмосфере будет работать этот представительный орган? Явно на низовом уровне требуется деполитизация и конкретная мощная защита избирательных прав. Опять же, про функции Президента…
Правам МСУ нужен проводник
Есть предложение, которое могло бы помочь: проект по формированию органического, «реального местного самоуправления» должен стать одним из приоритетных направлений деятельности Администрации Президента. Возможно, не мешало бы развить институт омбудсменов или спецпредставителей Президента по делам МСУ. Это должны быть люди, которые стоят на позициях Конституции и курируют проблемные вопросы (еще до суда), а также могли бы и обращаться в суды в интересах конкретных муниципалитетов. Они же могли бы развивать просветительскую деятельность, чтобы люди хорошо различали уровни власти и понимали свою ответственность. Это помогло бы вновь (или впервые) сделать систему власти публичной (законной, Конституционной), а инициативу в местном самоуправлении привести в руки жителей конкретных городов и поселков.
Проблема, которую нельзя называть
Тут есть и аспект национальной безопасности. Провал муниципального проекта, недоверие и не вовлеченность людей на местном уровне выливается в попытки изменить свою жизнь на уровнях более высоких. Примером тому - свежие несогласованные митинги в тот же самый день МСУ. Так люди копят негатив от вполне бытовых вопросов (местные и районные дороги, благоустройство дворов, общественных территорий, школы и детские сады, питание в них, возможность развивать свое дело, качество воды и других коммунальных услуг, вывоз мусора, освещение, досуг, городской и районный транспорт, много еще чего), не видят возможности решить все это на месте и становятся легкой добычей для организаторов протестной повестки федерального уровня. Реальность же состоит в том, что, кто бы не сидел в Кремле, насущные вопросы от этого не решатся. Если конечно, новый Президент не сделает своим приоритетом развитие реального местного самоуправления, защиту этого уровня от произвола высокого и не очень высокого начальства…
А что мешает текущей Администрации работать в этом направлении?
Мой тезис заключается в том, что, если люди вовлечены в решение вопросов местного уровня, то риск общественно-политической нестабильности драматически снижается, вертикальные коррупционные практики рушатся, высвобождается творческий потенциал людей, который обязательно выразится и в развитии потенциала экономического.
Малые города и посёлки становятся центрами притяжения, обеспечивая сбалансированное распределение населения и общественных благ, доходов по территории страны. Ведь в нищих «поселениях» жить не комфортно, грустно. Да и в перенаселенных мегаполисах тоже - некомфортно, дорого, стрессово. Стресс - доказанная причина 85 процентов всех болезней, предпосылка к агрессии и восстаниям. История нас предостерегает. В Российской империи не дали развиться земствам, стали душить - потеряли Империю. В Советском союзе, начав с идеи Советов, закрутили гайки до самого низа и развалились. Как поступим мы сегодня в современной России? Сохраним ли мы и в каком виде передадим страну? Зависит от всех нас.
Писать в таком алармистском тоне мне крайне не комфортно. Читатели знают мой неисправимый оптимизм и умеренность. Однако ситуация реально серьезная. И мой «вечно зеленый» призыв к согражданам сделать шаг вперед, взять ответственность за свой город, поселок, садоводство, ТСЖ - остается в силе, но окрашивается в более насыщенный цвет с учетом утекающего времени, пока наши возможности еще лежат у нас под ногами.
Впервые же, я обращаюсь к президентскому уровню власти с призывом активизироваться, начать реальные мероприятия по разъяснению прав граждан на местном уровне, трансляции реальной позиции Кремля по этому поводу. Важно также гарантировать безопасность служащих и депутатов МСУ в случае неизбежных конфронтаций со вторыми уровнями или даже госуровнем.
Возможно, будут востребованы некие кураторы, омбудсмены, которые не завязаны на местное «болото», руководствуются прямой волей Кремля, готовы предоставить юридическую помощь.
Типичный случай - город хочет выйти из района и стать городским округом. Это позволит решить множество проблем городского хозяйства. Есть все законные основания, но сверху нагнано столько жути, что никто не хочет в прямом смысле «рискнуть здоровьем и свободой» ради всеобщего блага.
Дорога с двухсторонним движением
Писать и говорить о таких вещах я могу очень много и долго. Интрига лишь в том, осознаем ли мы реальную значимость этого вопроса и перейдем ли к практическим действиям. Я предлагаю переходить! Пора начинать формировать сообщества в своих городах и поселках. Они должны быть деполитизированы.
Партийная повестка должна считаться моветоном на местном уровне. Наши сообщества должны стать опорой и движущей силой для того, чтобы претворять в жизнь идеи местных жителей, избирать своих представителей в местные органы власти и поддерживать их, когда они отстаивают наши права.
Лично я готов быть частью этого процесса в своем маленьком городе Коммунаре Ленинградской области.
Напишите свои мысли по этому поводу. Только, пожалуйста, не уходите в большую политику. Давайте подумаем применительно к нашим населенным пунктам, районам, дворам.
