Одним из ключевых вопросов в рамках изучения института полпредов является практика подбора кадров, критерии их отбора. Никаких особых ограничений, за исключением общих для государственных служащих, нормативно-правовыми актами не предусмотрено. Автором был проведен анализ кадровых назначений с целью более полного раскрытия особенностей кадровой политики по отношениям к полпредам.
Необходимо отметить тот факт, что некоторые политические акторы занимали должность полномочного представителя в нескольких федеральных округах. Поэтому необходимо в рамках анализа отличать полпреда актора (уникального полпреда) и полпреда по должности.
Смысл первого – в основе анализа лежит биография политического актор. Не важно, в скольких федеральных округах он был полпредом. Такой ракурс позволяет раскрыть политическую мобильность актора и понять, какое значение в этой мобильности занимает полпредство. Таким образом можно сравнивать акторов между собой. Например, можем понять, почему тех или иных политических акторов назначают на данную должность, как биография влияет на длительность назначения и последующее назначение и т.п. Смысл второго – понять, какие факторы влияют при назначении в определенные федеральные округа. Т.е. раскрывается территориальные особенности назначения. С помощью такого подхода можно сравнить полпредства между собой.
Биографии можно разделить на до и после. Биография до позволяет понять, какой профессиональный опыт учитывается при назначении на должность. Биография после позволяет понять, используется ли должность полпреда как промежуточное звено в политической карьере или же это «почетная пенсия» и т.п.
Первичный анализ биографий позволил выделить следующие группы биографий политических акторов:
· Губернатор – главы исполнительной власти в регионе. За все время отмечено 6 назначений бывших губернаторов, 2 из которых никак не связаны с макрорегионом (Меняйло С.И. – губернатор Севастополя, назначен в СФО; Хлопонин А.Г. – губернатор Красноярского края, назначен в СКФО).
· Работник АП – любые должности в Администрации Президента. Всего определенно 7 назначений, 3 из которых в ЦФО (Говорун О.М., Беглов А.Д., Щёголев И.О.)
· Отсутствие в политике – изучаемый актор больше не занимается (не занимался) политической деятельностью. Таковым является Холманских И.Р., который до выступления на пресс-конференции Президента не участвовал в политической жизни.
· Бизнес – коммерческая деятельность, связанная с контрактами от государства. Белавенцев О.Е. единственный представитель бизнеса (связанного напрямую с госконтрактами), напрямую связан с Шойгу. Когда происходило присоединение Крыма к РФ, Белавенцев активно участвовал в данном процессе, помогал согласовывать интересы региональной и федеральной элиты. Бывший представитель силовых структур.
· Силовые структуры – широкая сфера деятельность: военные, МВД, ФСБ и т.п., все, кто занимается обеспечением безопасности. Всего таких биографий было 16. Больше всего: 3 человека – СКФО и СЗФО. Меньше всего в ЦФО и ПФО.
· Дипломат – актор, занимающийся защитой интересов РФ на международной арене. Только один актор с такой биографией определен - Драчевский Л.В. (СФО).
· Федеральные должности – любые позиции в федеральных органах государственной власти. Больше всего с такой предысторией в СЗФО и ЮФО по 2 человека.
· Мэр – главы муниципальных образований (городов). Подобных биографий всего 2. Один актор не из родного макрорегиона – Исхаков, другой из своего макрорегиона – Куйвашев, который до назначения был полгода заместителем полпреда в УФО.
· Общественная деятельность – актор не был политиком или уходит целиком из политики, может заниматься пропагандой определенных ценностей, может активно взаимодействовать с населением.
· Госкорпорации и госкомпании – любые должности в государственных экономических субъектах. Единственный представитель – Комаров, работал в «Роскосмосе».
· Полпред в федеральном округе – актор уже занимал должность полпреда в любом федеральном округе. Таких полпредов 5: Беглов, Белавенцев, Винниченко, Рапота, Цуканов. Больше всего их в СЗФО – 2 человека. Группа актуальна при анализе полпредов по должности.
Начать анализ целесообразно с описания общей картины назначений, а также понять, какие профессиональные группы предпочитаются. Всего автором определен 41 уникальный полпред. Сразу необходимо отметить большое количество выходцев из силовых структур, губернаторов, работников АП и представителей федеральной власти.
При проведении основного анализа использовались следующие переменные: опыт работы; федеральные округа, календарный год и президентские сроки, дальнейшее назначение.
Можно выделить следующие типы федеральных округов по сроку пребывания в них политических акторов:
1) Относительно нестабильные
2) Стабильные
1) Относительно нестабильные. Определяются следующим критериями: наличие двух или более назначений, срок которых менее 2-х лет. По мнению автора, 2 года – минимальный срок, чтобы сказать, что назначение политического актора имело конечную цель, а не использовалось для заполнения политического «вакуума» для дальнейшего назначения. Такой промежуток времени минимальный, чтобы можно было оценить влияние полпреда на политику в макрорегионе, проанализировать элитные связи.
В данную категорию входят СЗФО, ЦФО, СКФО.
СЗФО: нахождение в данной группе обусловлено наличием 4 акторов, которые занимали должность полпреда менее 2 лет (Матвиенко В.И., Винниченко Н.А., Цуканов Н.Н., Беглов А.Д.). Матвиенко В.И. и Беглов А.Д. после полпредства стали Губернаторами Санкт-Петербурга. Цуканов остался работать в АП в качестве помощника Президента. Данные случаи могут являться подтверждением тезиса, что должность полпреда нужна была только для того, чтобы предоставить политическим акторам престижную должность на некоторое время.
ЦФО: нахождение в данной группе обусловлено 2 непродолжительными назначениями (Говорун О.М., Гордеев А.В.). Оба ушли в Правительство.
СКФО: все полпреды за исключением Хлопонина А.Г. находились в должности непродолжительное время.
2) Стабильные. В данную категорию входят УФО, ЮФО, ПФО, СФО, ДФО, КФО.
УФО: полпреды в данном регионе меняются редко, исключением является только Куйвашев Е.В., который был в должности 251 день и после ушел на пост губернатора Свердловской области.
ЮФО: уникальный округ в плане нахождения на должности полпреда (Устинов В.В.), 5000 дней в должности (с мая 2008 года). До этого был ряд непродолжительных назначений: Яковлев В.А., который ушел работать в Минрегионразвития; Рапота Г.А., который ушел полпредом в ПФО.
ПФО: самый стабильный регион, так как минимальный срок пребывания на должности – 910 дней у Коновалова А.В.
СФО: по стабильности похож на ПФО, минимальный срок у Рогожкин Н.Е. – 808 дней.
ДФО: был недолгий период нестабильности (14.11.2005 – 30.04.2009), в период нахождения на посту Исхакова К.Ш. (687 дней) и Сафонова О.А. (549 дней).
КФО: был всего один полпред - Белавенцев О.Е. (860 дней). Сложно сказать, сколько он бы еще был полпредом, но тот срок, который он провел на посту говорит о его стабильности.
Стоит отметить факты, подтверждающие, что полпредства могут использовать для временного занятия престижной должности. Беглов (из ЦФО (2042 дня) в СЗФО (313 дней)) и Рапота (из ЮФО (218 дней) в ПФО (1309 дней)). Причем если для первого актора перемещение в СЗФО было подготовкой к губернаторскому сроку, то для второго актора недолгое пребывание в ЮФО могло быть подготовкой к работе в ПФО на той же должности. Однако точные выводы по «перемещениям» Рапоты делать сложно, потому что есть минимум еще одна рабочая гипотеза, предложенная вице-спикером парламента Северной Осетии С.М. Кесаевым. Он утверждает, что данная перестановка была вызвана изменением взгляда федеральной власти на дела на юге страны. Вместо обеспечения военной безопасности (Рапота долгое время работал в спецслужбах), приоритетным стало выстраивание и обеспечение правовой безопасности (Устинов В.В. выходец из внутренних силовых структур: прокуратуры) в макрорегионе. Эту гипотезу может подтвердить и назначение полпредом в СКФО Хлопонина А.Г., перед которым ставилась задача именно экономического развития.
Исследовательский интерес представляет анализ назначений полпредов в разрезе действия президентских сроков (таблицы 1-3).
Таблица 1. Президентские сроки и биография перед назначением
Таблица 2. Президентские сроки и ФО
Таблица 3. Биография перед назначением и ФО
ставлено автором
Первый срок президентства В.В. Путина (2000-2004). Начало работы полпредов, для него характерна стабильность: отсутствие кадровых «перемещений».
Активность была только в двух округах. СЗФО: уход Черкесова В.В., а после и Матвиенко (157 дней) с поста полпреда. ЮФО: замена Казанцев В.Г. на Яковлева В.А. 9 марта 2004 года. Данный факт наводит на мысль, что главная его цель – обеспечение порядка на юге РФ во время проведения выборов, потому что спустя 188 дней был переведен на должность Министра регионального развития. С другой стороны, нельзя отрицать предположение, что его снятие с должности было вызвано провальной политикой: полпред пытался выстроить мирную картину жизни макрорегиона, когда параллельно происходили убийства и налеты террористов (убийство А. Кадырова, нападения боевиков на города и в конце захват школы в Беслане). Такое расхождение желаемого и реального от должностного лица, которое должно было обеспечивать стабильность в макрорегионе не могло продолжаться долго. В экономической сфере также был ряд существенных проблем. Пришедший на смену Яковлеву В.А. Козак Д.Н. (2-ой президентский срок В.В. Путина) не особо изменил положение дел в макрорегионе.
Показательным является выстраивание вертикали власти в ПФО: назначенный полпредом Кириенко С.В. смог договориться с политическими тяжеловесами национальных республик (М. Шаймиев и М. Рахимов). Из их нормативно-правовых актов были убраны противоречащие федеральному законодательству положения. «Красную» Ульяновскую область возглавил С. Морозов, лояльный Москве. Аналогичная ситуация произошла в Пермской области и республике Марий Эл. В Нижегородской области был избран кандидат, не поддержанный Кириенко, однако и он встроился в вертикально, публично заявив о поддержке Президента и не участвуя в следующих выборах. В конце 2005 года полпредом будет назначен Коновалов А.В., который до этого несколько месяцев проработал прокурором Башкирии и обладал широкими политическими связями в регионе.
В этот период на должности полпредов назначались преимущественно выходцы из силовых структур (5 человек), что объясняется стоящими перед ними целями. 3 полпреда обладали опытом работы на различных федеральных должностях, один работал в АП, еще один участвовал в осуществлении внешней политики РФ.
Второй срок В.В. Путина (2004-2008). Период, когда актуальные проблемы приведения законодательства в порядок были решены, однако больших кадровых изменений не было. Сменилось 6 полпредов, среди которых наибольший интерес вызывает замена Яковлева В.А. (она описана выше). Схожая ситуация произошла и с заменой (09.10.2007) Козак Д.Н. на Рапота Г.А., который после избрания нового Президента перешел в другое полпредство. На Дальнем Востоке назначения вызваны политической «ссылкой» Исхаков К.Ш. Хоть и кажется, что полпредство – повышение в должности, однако для представителя этнической элиты Татарстана покидание региона – невозможность влияния на политические процессы внутри региона, что гораздо важнее, чем формально значимая должность. Можно предположить, что Исхаков стал конфликтовать с главой региональной властью и по просьбе Шаймиева М.Ш. (Президента Татарстана, близкого к Президенту) был переведен в другой макрорегион. В данный период 4 из 6 назначенных полпредов были выходцами из силовых структур, один из АП.
Первый срок Д.А. Медведева (2008-2012). Период активных смен (смена всех полпредов): за 4 года была назначено 10 полпредов, один из которых впервые в новый созданный СКФО.
В ДФО как и в прошлом периоде был назначен полпред с почетной отставкой: Ишаев В.И. в апреле 2009 года. Он был одни из тех губернаторов, которые пришли к власти в ельцинский период и крепко «сидели» в регионе. Однако это все равно можно с трудом назвать отставкой, так как он остался в родном макрорегионе и на замену был выбран человек из его команды.
Возникают вопросы политической значимости назначения Говоруна О.М. (ЦФО), так как это выглядит значительным понижением в должности: до этого он управлял внутренней политикой по всей стране, а теперь только в своем ФО. Возможно, это борьба внутри элит, возможно, это попытка обеспечить необходимый результат думских и президентских выборов в определенном наиболее важном макрорегионе. На этой должности он долго не пробыл, потому что в мае 2012 года перешел на должность Министра регионального развития.
Одна замена произошла из-за ухода из жизни Латышев П.М. (УФО) в декабре 2008 года. Назначение Винниченко Н.А. (Перед этим в декабре 2008 был назначен на должность полпреда в УФО) можно считать попыткой усиления команды Медведева в одном из важных макрорегионов: СЗФО. Однако на должности он пробыл только 613 дней.
В мае 2008 года полпредом в ЮФО назначают Устинова В.В., который занимают эту должность в настоящее время. Объясняется это эффективностью полпреда: активная борьба с коррупцией и с усилением губернаторов, а также успешная реализация федеральных проектов, среди которых можно назвать успешное проведение Олимпиады 2014 года, строительство Крымского моста и т.д. Также Устинов не обладает собственным бизнесом на территории, какой есть, например, у Ткачева А.Н., бывшего губернатора Краснодарского края. Его в 2018 году видели заменой, данная информация активно тиражировалась в СМИ, однако замены не случилось.
В это же время был создан новый ФО – СКФО. Полпредом был назначен Хлопонин А.Г. Перед ним поставили задачу экономического развития макрорегиона, так как именно в экономическом благополучии видели залог успешной борьбы с терроризмом на Северном Кавказе. В отношении предыдущего опыта для данного периода характерно назначение только одного выходца из силовых структур. В целом в данный период нет четкой тенденции, как это было в два предыдущих периода (когда преимущество отдавалось силовикам и федеральным должностным лицам).
Третий срок В.В. Путина (2012-2018). Данный период имеет три волны кадровых перемен и несколько индивидуальных назначений. Первая волна (12.05.2014) – назначение Рогожкина Н.Е (СФО) и Меликова С.А. (СКФО). Оба новых полпреда выходцы из силовых структур и должны обеспечивать силовую безопасность в ФО.
В рамках СКФО важно отметить смену вектора деятельности полпреда – от экономического развития к силовому. Так назначенный в 2010 году Хлопонин А.Г. не смог добиться заметного экономического развития макрорегиона. К этому вопросу подошли с другой стороны – Хлопонин А.Г. продолжил заниматься экономическим направлением СКФО только уже в Правительстве, чтобы предоставить больший выбор инструментов воздействия.
Вторая волна (28.07.2016) – назначение (губернатора Калининградской области) Цуканова Н.Н. (СЗФО), (полпред КФО) Белавенцева О.Е. (СКФО) и (губернатор Севастополя) Меняйло С.И (СФО). Вызвана она была необходимостью пересмотра региональных кадров пограничных регионов РФ, а также стабилизацией политической ситуации в регионах перед думскими выборами.
Третья волна (25.12.2017) - Гордеев А.В. (ЦФО) и Беглов А.Д. (СЗФО), их назначение можно оценить, как подготовку к президентским выборам, и как назначение на временную должность: первый ушел в Правительство, второй стал губернатором Санкт-Петербурга.
Нехарактерное назначение полпреда было в УФО - Холманских И.Р. Он был начальником цеха «Уралвагонзавода», на пресс-конференции Президента заявил, что рабочие поддерживают В.В. Путина (в это же время начались протесты, вызванные проведением и результатами думских выборов) и выразил полную лояльность, после этого активно включился в избирательную компанию Путина. В итоге Холманских получил должность полпреда. Политической субъектности за ним не было отмечено, основное направление его деятельности – сбор отчетности и проведение совещаний.
В этот же период происходит назначение Трутнева Ю.П., перед которым поставили государственно важную цель – экономическое развитие Дальнего Востока. Для этого он также вошел в Правительство в качестве Вице-премьера. Предшественник Трутнева Ишаев не смог привлечь достаточного финансирования для реализации программ развития данного макрорегиона. В этот период сложно найти тенденцию по опыту работы, 3 представителя силовых структур, по 2 представителя от работников АП, бывших губернаторов и полпредов других ФО.
Четвертый срок В.В. Путина (2018-2021). Данный период характеризуется относительной стабильностью полпредов. В 2018 году прошло 5 смен из 8. Среди них Щеголев И.О. (был помощником Президента, полпред ЦФО, Гордеев перешел в Правительство); Гуцан А.В. (СЗФО, пришел на замену Беглову, ушедшему губернатором в Санкт-Петербург); Цуканов Н.Н. (УФО, был помощником Президента и полпредом); Матовников А.А. (СКФО, представитель силовых структур); Комаров И.А. (ПФО, хорошо знаком с властью в ФО, актор там работал). В начале 2020 года произошли серьезные кадровые перестановки, на должность полпреда был назначен бывший Генеральный прокурор Чайка Ю.А. (СКФО). В данный период нет четкой тенденции по опыту деятельности: 3 представителя силовых структур, 2 работника АП.
Анализ политической карьеры после полпредства (среди тех, кто пробыл меньше года на должности) позволяет более объемно взглянуть на объект анализа. Анализ показал, что 1/3 (2 человека) акторов, ставших главами региона после полпредством, были полномочными представителям менее одного года. Половина полпредов, перешедших на федеральную должность, пробыли менее одного года на своей должности. Автор считает, что это позволяет сделать вывод от том, что институт полпредства периодически используется как временное статусное положение для определенных акторов. Также можно предположить, что такие назначения нужны для лучшего контроля над политическими процессам в макрорегионе в краткосрочном периоде (преимущественно перед выборами).
Как полпредство используется в качестве промежуточного звена хорошо показывают следующие примеры. Гордеев А.В. (ЦФО) перешел на федеральную должность, был губернатором. Схожая ситуация была с Куйвашевым Е.В. (УФО), который был мэром Тюмени, а стал губернатором Свердловской области. Однако при анализе дополпредского политического опыта, никаких тенденций не найдено. Иными словами, полпредство было промежуточным звеном между должностными позициями (повышение через полпредство).
Таблица 4. Назначения полпредов после отставки (для тех, кто пробыл полпредом менее одного года)
Проведенный анализ показал, что полпредства могут использоваться как временная должность перед дальнейшим назначением или являться «почетной пенсией». Чтобы понять, как сильно такая политика влияет на деятельность полпредов, автором проведен следующий анализ:
· Взят список полпредов по должности, чтобы отразить динамику по ФО.
· Каждому полпреду присваивается один из статусов: 1) полпред, заинтересованный в эффективности своей деятельности; 2) полпред, который использует должность возможность остаться на госслужбе.
· Чтобы определить статус, автором, во-первых, анализировалась биография полпреда, во-вторых, информация в СМИ и позиционирование полпреда, в-третьих, реальные действия, которые предпринимали полпреды.
· Расчеты выполнялись с помощью языка программирования Python (библиотека Pandas).
· Для каждого полпреда определялось количество дней, которые он был на должности в определенном году. Если в данном году полпред не занимал должность, то значение равнялось нулю, если полпред был на должности в течение всего года, то значение равнялось 365.
· Далее путем группировки признаков по статусам (значения просуммированы) и годам была сформирована сводная таблица.
· Чтобы определить долю полпредов второго статуса для определенного года, необходимо количество дней данного статуса поделить на общее значение дней.
Полученные данные проще представить на линейном графике (график 1). Полученные данные позволяют сказать, что, начиная с 2003, запустился процесс назначения на должность людей, потенциально не заинтересованных в результатах своей деятельности. Это может быть объяснено следующим образом. Главная задача полпредов: приведение регионального законодательства в соответствии с федеральным – была выполнена, полпреды стали заниматься мониторингом ситуации. Как кажется автору, данная задача воспринимается частью политических акторов как рутинная и не особо значимая.
График 1. Доля полпредов, воспринимающих должность как способ остаться на госслужбе
Источник: составлено автором
Таким образом, кадровая политика имеет определенные особенности. Во-первых, треть полпредов – выходцы из силовых структур, треть – должностные лица федеральных органов, четверть – бывшие губернаторы или мэры.
Во-вторых, на выбор полпредов влияет личность Президента. С одной стороны, это вызвано ментальными особенностями Президента, например, для В.В. Путин назначение представителя силовых структур более значимо нежели для Д.А. Медведева. С другой стороны, влияет принадлежность политического актора к определенной политической группе.
В-третьих, назначение полпредом часто является возможностью сохраниться политическому актору на госслужбе или занять временный «вакуум» для дальнейшего назначения. Это негативно сказывается на перспективах института, требуется кардинально сменить подход к кадровой политике. Такой подход приводит к тому, что часто назначения выглядят как хаотичные, отвечающие текущей политической потребности, а не стратегическому развитию макрорегиона.
