В 2006 г. Федеральным законом от 30.12.2006 N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" (далее – федеральный закон) был закреплен ограниченный перечень некоммерческих организаций, которые могут выступать в качестве собственников целевого капитала, и с тех пор он не изменялся. Право выступить собственником целевого капитала в соответствии с п. 4 ст. 2 федерального закона предоставлено фондам, автономным некоммерческим организациям, общественным организациям, общественным фондам и религиозным организациям.
Правовой анализ приведенных организационно-правовых форм показывает, что объединяющим их признаком выступает направленность на осуществление общественно-полезной деятельности. В результате использования сравнительно-правового метода и рассмотрения применимости данного признака к другим организационно-правовым формам некоммерческих организаций, можно выделить проблему отсутствия в данном перечне ассоциаций (союзов) и учреждений. Вопрос обоснованности и целесообразности подобного исключения является предметом рассмотрения в рамках настоящего исследования.
1. Разбирая нормативное регулирование порядка формирования и пополнения целевого капитала, можно выделить те юридические действия, последовательность совершения которых приводит к созданию целевого капитала:
а) получение пожертвования на формирование целевого капитала;
б) образование органа некоммерческой организации – совета по использованию целевого капитала;
в) заключение договора доверительного управления имуществом с целью передачи пожертвования управляющей компании;
г) получение целевых поступлений в виде доходов от управления имуществом, составляющим целевой капитал, и их целевое использование.
Отсутствие при этом ограниченного перечня некоммерческих организаций – собственников целевого капитала позволило бы сделать вывод, что и ассоциация, и учреждение обладают полной правоспособностью на совершение каждого из приведенных действий при наличии соответствующих положений в учредительных документах организации. Указанное заключение свидетельствует о потенциальном отсутствии формально-юридических ограничений для организационно-правовых форм ассоциации и учреждения по формированию целевого капитала.
Рассмотрим, могут ли специфические признаки каждой из приведенных форм быть причиной для обоснования их невключения в перечень некоммерческих организаций – собственников целевого капитала.
2. Особенность правового положения учреждения связана с отсутствием права собственности на имущество, находящее в пользовании или на балансе организации, именно этот аргумент приводят в качестве невозможности для учреждения теоретически выступить собственником целевого капитала[1].
Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) об учреждениях, действительно, предписывают, что учреждение частично или полностью финансово обеспечивается учредителем, который сохраняет право собственности на переданное учреждению имущество, а закрепляет за ним ограниченное вещное право – право оперативного управления. Правовой режим переданного учреждению имущества не допускает свободного распоряжения им и требует для некоторых случаев наличия согласия собственника – учредителя[2].
Вместе с тем, важно обратить внимание на следующие аспекты:
1) собственник, передав во владение учреждению имущество, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия либо отсутствия согласия учреждения (правовая позиция изложена в п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 21);
2) учреждение, владеет имуществом на праве оперативного управления, обладает правомочием защищать свое владение от любых третьих лиц (истребование имущества из чужого незаконного владения и защита прав собственника), в том числе и от собственника (ст. 305 ГК РФ);
3) пожертвования, гранты и иные целевые поступления от жертвователей поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, и оно имеет право свободно распорядиться ими (абз. 2 п. 1, абз. 2 п. 3 ст. 298 ГК).
Таким образом, в отношении полученных пожертвований учреждение обладает всеми правами собственника – может пользоваться, владеть и распоряжаться по своему усмотрению[3] и в соответствии с уставом, что позволяет предположить и наличие правоспособности передавать пожертвования на формирование целевого капитала в управляющую компанию, а значит и выступать собственником целевого капитала.
3. Учредитель в государственных и частных учреждениях по своему статусу приравнен к высшему органу управления некоммерческой организации – в его компетенции находятся вопросы утверждения и изменения устава, назначение руководителя, ликвидации учреждения. Может ли положение учредителя выступать в качестве угрозы безопасности целевого капитала в случае злоупотребления им полномочиями?
Целевые поступления от доноров (граждан и юридических лиц) поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и свободно используются им для достижения уставных целей. Поскольку пожертвования в денежной форме аккумулируются на счете учреждения в банке (либо на счетах Федерального казначейства), учредитель не имеет к ним прямого доступа и не обладает ни правом, ни возможностью распоряжения.
Вместе с тем, в случае передачи учреждению недвижимости в качестве пожертвования на пополнение целевого капитала — оно не только переходит в собственность учредителя, и оперативное управление учреждения, но эта информация также отражается в государственном реестре недвижимости. Материальная природа такого пожертвования создает угрозу неправомерного завладения учредителем и использования не по целевому назначению.
Однако стоит признать, что риск злоупотребления учредителем своим положением существует в любой некоммерческой организации. Но именно в учреждении больше всего возможностей для борьбы с этим.
Так, в случае нарушения целевого назначения использования пожертвованного имущества частного учреждения донор имеет право отменить пожертвование и требовать его возврата — при этом не только от учреждения, но и от собственника имущества (учредителя), который отвечает по обязательствам учреждения при недостатке денежных средств[4].
Механизм целевого капитала представляет дополнительные опции для защиты образующих его пожертвований и целевого использования доходов от управления целевым капиталом: в совет по использованию целевого капитала, который контролирует использование доходов, может входить донор либо его представитель; некоммерческая организация – собственник целевого капитал обязана регулярно публиковать в Интернете годовой отчет о формировании и пополнении целевого капитала и об использовании, о распределении дохода от целевого капитала; финансовая отчетность, связанная с целевым капиталом, подлежит обязательному аудиту в случаях, предусмотренных законом; доноры обладают правом на получение информации о формировании и пополнении целевого капитала, а также об использовании доходов от целевого капитала; в случае неоднократных нарушений требований порядка формирования целевого капитала и использования доходов от него донор вправе требовать расформирования целевого капитала.
Стоит сказать, что аналогичное положение учредителя может возникать в автономных некоммерческих организациях[5].
Из чего следует, что законодательством предусмотрен адекватный механизм защиты пожертвований, составляющих целевой капитал, а правовой режим имущества учреждений не может быть причиной ограничения их права на формирование целевого капитала, поскольку не увеличивает риск злоупотреблений в сравнении с другими организациями.
4. В свою очередь, правовое положение ассоциаций почти не отличает их от других некоммерческих организаций собственников – целевого капитала. Однако в соответствии с легальной дефиницией ассоциации создаются как для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, так и для достижения общественно полезных целей. Таким образом, допустима ситуация, когда ассоциация в соответствии с уставом может не осуществлять общественно полезной деятельности.
Договор пожертвования на формирование целевого капитала является разновидностью договора пожертвования, поэтому ему присущи те же отличительные признаки. Главный из них – совершение дарения в общеполезных целях.
Таким образом, в зависимости от целей создания ассоциации определяется и возможность получения организацией пожертвований. Только в том случае, если цели, закрепленные в уставе, предполагают полное либо частичное осуществление социально полезной деятельности, ассоциация имеет право на получение пожертвований на достижение таких целей, а следовательно, гипотетически может выступать в качестве собственника целевого капитала.
Вместе с тем, двойственный характер возможных целей ассоциации (с одной стороны, удовлетворение взаимных интересов участников, и с другой – общественно полезная деятельность) полностью совпадает с положением общественной организации, целями которой могут быть аналогично – как защита общих интересов либо удовлетворение потребностей участников, так и общественно полезная деятельность. Включение ассоциаций в перечень собственников целевых капиталов не приведет к тому, что сформировать целевой капитал сможет любая ассоциация, поскольку не будет соблюден критерий осуществления общественно полезной деятельности.
Таким образом, проведенный анализ правового статуса учреждений и ассоциаций свидетельствует об отсутствии таких квалифицирующих признаков, которые позволили бы стать обоснованной причиной для исключения их круга некоммерческих организаций – собственников целевого капитала.
[1] Кому с целевым капиталом жить хорошо. Записки юриста / Давыдова З.И., Кузнецова И.С., Милославская Д.И. – Москва, 2020. C. 21.
[2] Сюбарева И.Ф. Право оперативного управления учреждений в современный период // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. N 4; СПС "КонсультантПлюс"
[3] Болдырев В.А. Самостоятельное распоряжение имуществом учреждения // Юрист. 2015. N 3. С.12
[4] Добровинская А.В. Проблемы гражданско-правовой ответственности социально ориентированных некоммерческих организаций // Законы России: опыт, анализ, практика. 2020. N 5. C. 56
[5] Борисов, А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (постатейный) : практическое пособие / А.Н. Борисов. – Москва : Юстицинформ, 2013. C. 134
