Итак, сегодня у нас "в меню" особенная для меня беседа, посвящённая основам (системе) противодействия коррупции на государственной (гражданской) службе.
***
"Государство - главный коррупционер!" - всегда любила утверждать моя бабушка, особенно в дни получения весьма скромной пенсии. И хоть я был не так категоричен и максималистичен, совсем не согласиться с ней не мог.
Действительно, на протяжении многовековой истории развития государственных институтов они всегда (причём, как правило, заслуженно) попадали под пристальное внимание на фоне время от времени "будоражащих" общественность громких скандалов - продажные судьи, политики, прокуроры и полицейские - всё это нам знакомо как нельзя лучше!..
Ощущение власти, возможность "обменять" свои широкие полномочия на какую-либо выгоду от заинтересованных лиц (так называемая "торговля влиянием") при весьма скромном жаловании (да-да, это печальная, но правда - армию чиновников нужно на что-то содержать) и отсутствии должного эффективного контроля...Ах, слишком большой соблазн - "се ля ви"!..
Пути исторического развития такого явления, как коррупция, в России, и опыт борьбы с ней на разных этапах существования государства рассматриваются Глазковой Л.В. в монографии "Государственный чиновник: история коррупции в России" (название уже как бы намекает на преимущественно "государственный" аспект формирования этого явления), обзор которой я делал ранее.
В общем, недаром в рамках процедур проверки контрагентов ("due diligence") повышенное внимание уделялось и уделяется связям компаний с так называемыми (иностранными) публичными должностными лицами (ПДЛ) или "политически значимыми лицами" (Politically exposed person - PEP) (включая ассоциированных с ними лиц), являющимися определёнными индикаторами ("Red flags") повышенного коррупционного риска.
Нивелирование таких рисков и противодействие недобросовестному противоправному поведению чиновников достигаются, в первую очередь, правовыми средствами, - посредством закрепления соответствующих норм в международном, а затем и в национальном законодательстве.
О существующей правовой системе противодействия коррупции на государственной службе (точнее, её основах) в России - наша сегодняшняя беседа.
Ликбез: о системе государственной службы Российской Федерации
Давайте откровенно признаемся - большинство людей на бытовом уровне не разбираются в системе государственной службы, существующей в России - для них не существует различий между чинами и должностями, государственными должностями и должностями государственной службы - ну, чиновник и чиновник!..А между тем, любой их этих элементов закладывает самостоятельную специфику регулирования отношений по противодействию коррупции, по-разному подходя к регламентации тех или иных ситуаций!
Поэтому прежде, чем двинуться дальше - небольшой ликбез.
Что такое госслужба, распространяться не буду - полагаю, это каждому так или иначе, хотя бы на интуитивном уровне, понятно, поэтому перейдём непосредственно к рассмотрению системы государственной службы Российской Федерации, которая закреплена одноимённым федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Согласно ему:
1. Система государственной службы подразделяется на:
- государственную гражданскую службу ("гражданские");
- военную службу ("военные");
- государственную службу иных видов (органы уголовно-исполнительной системы, прокуратуры и внутренних дел, таможенной службы и т.д.).
2. В свою очередь, государственная гражданская служба (ГГС) подразделятся на:
- федеральную ("федералы" - федеральные министерства, службы и агентства - например, Минэкономразвития России, Росимущество, ФАС, ФСБ, Росмолодёжь и т.д.);
- ГГС субъекта Российской Федерации ("регионалы" - субъектовые органы власти - например, Мининвест Московской области).
Да, есть ещё муниципальная служба (например, в городской администрации), но согласно Конституции РФ она осуществляется в рамках системы местного самоуправления и к государственной формально не относится.
Если что, организация местного самоуправления и вопросы поступления и прохождения муниципальной службы регулируются двумя основными федеральными законами:
- от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
- от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
3.1 На государственной гражданской службе (федеральной, субъекта) существует две основных категории должностей:
- лица, замещающие государственные должности (Российской Федерации или её субъектов) - это должности, как правило, руководителей государственных органов (установленные для непосредственного исполнения полномочий таких органов) - Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Министр РФ, Председатель Счётной палаты, Уполномоченный по правам человека и т.д. - полный перечень таких лиц (на федеральном уровне) содержится в Указе Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32;
- лица, замещающие должности государственной службы (государственные служащие) - это непосредственные служащие федеральных / региональных органов власти - разные там специалисты-эксперты (различных категорий), консультанты, советники, референты и т.д. - соответствующий Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждён Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574.
3.2 Кроме того, хочу, что бы вы понимали - в конкретном государственном органе (например, федеральном министерстве) одновременно могут работать:
- лицо, замещающее государственную должность (руководитель - министр);
- непосредственно федеральные государственные (гражданские) служащие (включая, кстати говоря, заместителей министра);
- лица, привлечённые по трудовым договорам (не госслужащие);
- и даже, в отдельных случаях, лица, оказывающие возмездные услуги по гражданско-правовым договорам (не госслужащие и не работники);
- * также никуда не делись и так называемые "подснежники" - лица, официально трудоустроенные в какую-либо организацию, связанную с государственным органом ("подведомственную"), но осуществляющие фактическую деятельность в этом органе на его территории (между прочим - потенциально наиболее коррупциогенная категория, так как установленные для госслужащих законодательством ограничения, запреты и обязанности на указанных лиц де-юре, а значит и фактически, не распространяются).
Да, получилось конечно длинновато, однако, надеюсь не сильно вас запутал и мы можем переходить непосредственно к "повестке".
Система ограничений, запретов и обязанностей...
...а также требований к служебному поведению, установленных для государственных (гражданских) служащих в целях противодействия коррупции.
Как вы смортите на то, если я скажу, что система противодействия коррупции в государственном секторе развита значительно лучше (при этом я не говорю "эффективна"), чем в частном (по крайней мере, в России).
Да-да, хоть мы и привыкли рассматривать государство и создаваемые им институты скорее в роли вечного аутсайдера, неохотно перенимающего эффективные бизнес-практики в различных отраслях деятельности, "антикоррупция" - одна из немногих сфер, где ситуация сложилась иначе.
А всё за счёт обширной системы антикоррупционных ограничений, запретов и обязанностей (ну и конечно же требований), налагаемых на "бедных" государственных служащих как специальную правовую категорию (кстати говоря, в рамках нашей беседы я буду рассматривать исключительно категорию федеральных государственных гражданских служащих (ФГГС), уж извините, если что;), заслуга чего во многом принадлежит ключевым международным документам в этой сфере!
По сравнению с коммерческими организациями, такой объём дополнительных "обременений" требует как надлежащего уровня администрирования (обеспечения соблюдения), так и формирует, в свою очередь, развитую правоприменительную практику (и здесь проявляется признак "зарегулированности" отрасли, являющийся одной из предпосылок возникновения комплаенс - впрочем, вопрос о тождественности деятельности по противодействию коррупции на госслужбе и антикоррупционного комплаенс и для меня во многом является дискуссионным).
А теперь, дабы не загружать ваши умные головы, попробую формализовать описание системы противодействия коррупции на госслужбе, представив её в виде некоторого количества элементов /блоков, содержательно схожих с комплаенс.
1. Содержание ("начинка") системы
Ограничения, запреты и обязанности, требования к служебному поведению, установленные в целях противодействия коррупции, например:
- обязанности: представление на регулярной основе сведений о доходах...за себя, супруга (супругу) и несовершеннолетних детей (да-да, те самые декларации), уведомление о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к возникновению конфликта интересов, и о склонении к совершению коррупционных правонарушений, передача ценных бумаг в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов и др.;
- запреты: осуществление предпринимательской деятельности, получение вознаграждений (подарков) в связи с исполнением должностных обязанностей, использование в личных целях государственного имущества и служебной (инсайдерской) информации, открытие счетов в иностранных банках, находящихся за рубежом, осуществление трудовой деятельности родственников (свойственников) в случае непосредственной подчинённости (подконтрольности) одного из них другому и т.д.;
- ограничения: уведомление о намерении заниматься иной оплачиваемой деятельностью, участие в управлении некоммерческими организациями только на основании соответствующего разрешения и т.д.
К правовым источникам в данном случае можно отнести:
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (практически все статьи начиная с 7.1 и заканчивая 12.5);
- однако более структурировано и системно соответствующие нормы изложены в отраслевом федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (здесь смело можно открывать главу 3. Правовое положение (статус) гражданского служащего (статьи 13 - 20.2) и читать её практически целиком, не забыв также глянуть статьи 59.1 - 59.3).
2. Исполнители
Исторически антикоррупционная деятельность на государственной службе привязывалась к кадровой работе, ведь в рамках неё, скажем, при трудоустройстве, происходит первичное знакомство с будущим служащим, проверка его комплекта документов, включая справку о доходах, да и личные дела, как правило, хранятся в кадровых подразделениях, наиболее тесно взаимодействующих со служащими на протяжении всего периода их работы в государственном органе.
Однако, чтобы эффективно стоять на страже законности и порядка, "воинов" необходимо было "вооружить":
- так, с подачи небезызвестного Указа Президента Российской Федерации № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений..." (пункт 3) в 2009 году в органах государственной власти были сформированы подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (или, по крайней мере, определены (выделены) должностные лица, ответственные за эту работу), а также обозначены их основные функции;
- годом позже Аппаратом Правительства Российской Федерации 18 февраля 2010 г. № 647п-П16 было утверждено "Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа", определившее организационно-правовые основы деятельности таких подразделений, расширив их полномочия и функционал.
Однако, время шло, хлопот становилось всё больше, прокуратура серчала, а бедная кадровичка, на которую приказом государственного органа взвалили всю неблагодарную работу, буквально разрывалась от объёма делегированных ей функций. Долго так продолжаться не могло, и уже в 2015 году делается поистине эволюционный шаг - Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364 с многообещающим названием "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции" утверждается "Типовое положение о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений", сформировавшее правовую основу для создания в государственных органах отдельных, самостоятельных подразделений в этой сфере (как правило, в виде отделов по профилактике коррупционных и иных правонарушений), а также аналогичное положение о соответствующем органе на уровне субъектов.
Сформированные отделы обеспечили более пристальное внимание к декларациям о доходах госслужащих и соблюдению ими иных требований законодательства в сфере противодействия коррупции, в том числе при трудоустройстве (назовём это процедурой due diligence кандидатов). При этом в отдельных ведомствах, ограниченных структурно и финансово, антикоррупционной деятельностью и поныне продолжают заниматься определённые ответственными за это сотрудники кадровых подразделений.
Кроме того, реализации антикоррупционной политики в государственном органе способствует специальный коллегиальный орган, сформированный как из сотрудников этого органа, так и независимых членов - комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, на своих заседаниях рассматривающая в отношении госслужащих соответствующие вопросы, требующие дополнительного обсуждения и тщательной квалификации - ведь в отдельных случаях для провинившегося сотрудника всё может закончиться весьма печально - увольнением в связи с утратой доверия!..
Полномочия и деятельность такой комиссии регулируются соответствующим положением, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821.
3. Правовое обеспечение
В коммерческом секторе документы антикоррупционного характера - кодекс этики, различные политики, регламенты и порядки утверждаются в виде как приказов и решений руководителя (генерального директора (иного лица)), так и (в публичных компаниях) протокольными решениями коллегиальных органов - правления, совета директоров и т.д. Как правило, базовые из этих документов (кодекс этики, антикоррупционная политика) размещаются на официальном сайте компании в соответствующем разделе.
В свою очередь, основой юридического механизма закрепления системы противодействия коррупции в государственном органе являются его ведомственные приказы, которые бывают нормативного (подлежат регистрации в Минюсте России) и ненормативного характера (утверждаются исключительно на уровне ведомства его руководителем).
Указанные акты регламентируют сроки и порядки осуществления отдельных процедур, определяя пошаговый порядок действий госслужащего при возникновении той или иной ситуации (пример - приказ Минпросвещения России от 29 ноября 2018 г. № 261 "Об утверждении Порядка уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Министерства просвещения Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений").
Кстати говоря, все приказы антикоррупционного характера должны размещаться в свободном доступе в соответствующем разделе официального сайта государственного органа. Такие разделы носят название "Противодействие коррупции" и по правилам должны быть доступны с главной страницы сайта в один клик.
4. Прочие элементы
Основными элементами, закладываемыми в систему противодействия коррупции на государственной службе и отражающими содержательную основу комплаенс, являются:
- проведение проверок соблюдения ограничений, запретов и обязанностей, требований к служебному поведению, установленных законодательством в сфере противодействия коррупции;
Данный вопрос преимущественно регулируется Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению (Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065).
- обеспечение функционирования каналов связи ("горячая" линия, интерактивная форма на сайте, специальный электронный почтовый ящик) для сообщения о коррупционных проявлениях в государственном органе, включая рассмотрение поступающих обращений граждан и организаций в рамках компетенции;
- периодическая оценка коррупционных рисков в деятельности государственного органа и корректировка перечня должностей, замещение которых связано с соответствующими рисками;
- администрирование раздела, посвящённого вопросам противодействия коррупции, официального сайта государственного органа;
- сопровождение деятельности специального коллегиального внутриведомственного органа - комиссии по соблюдению требований к служебному поведению ФГГС и урегулированию конфликта интересов;
- организация и проведение просветительских (обучающих) мероприятий для сотрудников государственного органа в целях формирования атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям;
- консультирование коллег и подготовка заключений по вопросам противодействия коррупции;
- координация и правовое обеспечение деятельности по противодействию коррупции в государственном органе, иные мероприятия.
В то же время, несмотря на кажущиеся развитость и многоаспектность системы противодействия коррупции на государственной службе, её вряд ли можно назвать эффективной. Сложившиеся структура подчинения и практика взаимодействия с госслужащими антикоррупционных подразделений всё чаще свидетельствуют об иллюзорности их деятельности, на деле создавая лишь "ширму" для прикрытия руководства, и даже не столько в части явных коррупционных практик, сколько общего пренебрежения установленными законодателем правилами, что, очевидно, способствует первому. И многочисленные громкие события последнего времени - тому печальное подтверждение!..
***
Н-да, хоть сегодняшнюю нашу беседу короткой назвать нельзя, в ней я не раскрыл и 10% всего реального объёма работы, проводимой государственными органами в сфере противодействия коррупции. Вместе с тем, чтобы не быть голословным и помочь вам сформировать своё представление о такой работе, напоследок могу лишь порекомендовать ознакомиться с:
ежеквартальными отчётами одного из федеральных органов исполнительной власти - Минпромторга России, о реализации ведомственного плана мероприятий по противодействию коррупции,
где отражены основные направления и практические аспекты повседневной деятельности соответствующего ведомственного структурного подразделения - отдела по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
____________________________________
А как вы думаете, эффективны ли существующие на государственной службе практики по противодействию коррупции? Какие проблемы существуют в этой сфере и какие решения / меры можно было бы в связи с этим предложить?
Если понравился материал, можете также почитать и другие мои заметки:
История комплаенс: давным-давно, в далёкой-далёкой стране...
Азбука комплаенса: К - конфликт интересов
О международных правовых источниках комплаенс
Обязаны ли российские организации принимать меры по предупреждению коррупции?
Комплаенс - а что внутри?
Как наказывают компании за коррупцию в разных странах
Фильм "Тёмные воды": к вопросу об уголовной ответственности компаний за коррупцию
"К" - значит "коррупция"
Такой разный комплаенс
Комплаенс - "кто" это?!
