_ Юрий Кофнер, ассоциированный научный сотрудник Сколковского института исследований развивающихся рынков, научный сотрудник ИИАСА, главный редактор аналитического портала «Евразийские исследования». [1] Нурсультан, 2019 г.
Будучи прежде всего экономическим интеграционном блоком, наиболее важной целью Евразийского экономического союза (ЕАЭС) является реализация единой торговой политики и создание единого внутреннего рынка для свободного оборота товаров. В течение последних пяти лет, от подписания союзного договора в Нурсултане в 2014 году до 2018 года, в какой степени ЕАЭС добился успеха в достижении этой цели?
Новый таможенный кодекс ЕАЭС
Евразийский экономический союз начал свой путь в качестве таможенного союза ЕврАзЭС в 2010 году с собственным наднациональным таможенным кодексом. В начале 2018 года он был окончательно заменен новым таможенным кодексом ЕАЭС. Это комплексный кодифицированный международный договор, при подготовке которого был проведен аудит всех ранее заключенных международных договоров, регулирующих таможенные правоотношения, а также были пересмотрены порядок и технология таможенных операций, подходы к использованию информационных технологий.
Новый кодекс предусматривает ряд нововведений: электронные таможенные декларации, автоматические транзакции, сокращение времени выпуска товаров до четырех часов, введены категория «уполномоченных экономических операторов» и механизм «единого окна». Большой перечень компетенций был передан от национальной таможенной администрации под управление Евразийской экономической комиссии (ЕЭК). Около 70% предложений, полученных от деловых кругов, были учтены при подготовке нового таможенного законодательства.
Единый тарифный режим, но с исключениями
Средневзвешенные торговые тарифы ЕАЭС за последние годы снизились, но все еще остаются достаточно высокими - 5,6% в целом, 11,5% для сельскохозяйственной продукции и 4,7% для несельскохозяйственной продукции (Таблица 1). Для сравнения, средневзвешенные торговые тарифы в ЕС составляют всего 3,0%, на сельскохозяйственную продукцию - 8,1%, а на несельскохозяйственную продукцию - 2,7%.
Остается ряд существенных исключений из существующего тарифного режима в отношении товаров, выпущенных для свободного обращения в Армении, Кыргызстане и Казахстане по более низким ввозным таможенным пошлинам по сравнению со ставками ЕАЭС. В случае Армении и Кыргызстана, которые после своего присоединения к Союзу получили период поэтапного перехода до 2025 года (англ. phasing-in period), импортируемые товары могут свободно продаваться с учетом доплат до суммы пошлин, рассчитанной по ставкам ЕАЭС. В случае Казахстана, который имеет более низкие ввозные пошлины из-за отдельных обязательств перед ВТО, продажа таких товаров разрешена только внутри самой страны. Кроме того, некоторые исключения для ряд особых категорий товаров изложены в статье 29 Договора о ЕАЭС.
Пример 1. Сладкое исключение
За последние три года производство сахара в странах Евразийского экономического союза превысило потребление. В 2018 году было произведено почти 7 млн. тонн сахара, в то время как внутреннее потребление составило всего 6,8 млн. тонн. На 2019 год прогнозируется профицит в 650 тысяч тонн. В связи с этим сахар был квалифицирован как «чувствительный товар», по которому государства-члены Союза принимают решения на уровне Совета ЕЭК. Чтобы обеспечить равные условия для того, чтобы отечественный сахар мог конкурировать с более дешевым иностранным сахаром, страны ЕАЭС согласились ввести импортные пошлины. Однако, несмотря на это, Казахстан, который уже имеет льготы на импорт иностранного сахара, дополнительно обходит импортные тарифы ЕАЭС, беспошлинно ввозя сахар из Украины и Европы через свои особые экономические зоны. Затем он реэкспортирует этот сахар на остальной рынок ЕАЭС в виде кондитерских изделий и безалкогольных напитков. Это нарушает условия равной конкуренции Союза. На заседании Евразийского межправительственного совета (ЕМПС) в апреле 2019 года стороны договорились, что с 2020 года Нурсултан прекратит данную практику.
Внутрисоюзная торговля
Количественная оценка последствий введения Таможенного союза усложняется тем фактом, что евразийская интеграция совпала с последствиями делового цикла - последствия рецессии 2008-2009 годов и кризиса, вызванного обвалом цен на нефть в конце 2014 года. Недавний анализ, проведенный Венским институтом международных экономических исследований (wiiw), показывает, что ранние этапы евразийской интеграции после создания таможенного союза ЕврАзЭС были связаны с положительным средним «эффектом создания торговли» (англ. trade-creation effect) для государств-членов. Согласно данному исследованию, государства-члены де-факто торговались намного выше относительно прогнозируемых уровней и относительно гипотетического сценария без интеграции. Тем не менее, положительные эффекты в значительной степени исчезли к 2015 году в основном из-за вышеупомянутого падения цен на нефть и рецессии в России, усугубленной международными санкциями.
В период с 2015 по 2018 гг. торговля внутри ЕАЭС снова увеличилась на 23,6%, что, однако, все еще на 5,4% ниже, чем было в 2014 г. В то же время, за этот период взаимная торговля между Казахстаном и Беларуси сократилась на 7.4%, с Кыргызстаном на 26.9%, с Россией на 10.5%. Только с Арменией товарооборот увеличился на 57.8%. (Таблица 2). Что еще более важно, в течение этого периода ЕАЭС не смог увеличить внутрисоюзную взаимную торговлю по сравнению с внешней торговлю с третьими сторонами. В период с 2014 по 2018 годы первый оставался в среднем на уровне 13,5% по сравнению с 86,5% в среднем для последнего. (диаграмма 1, таблица 3).
График 1. Структура товарооборота ЕАЭС (внутренний и внешний, в %, 2014-2018 гг.)
Источник: Департамент статистики ЕЭК.
Санкции и торговые споры
Несмотря на относительно хорошо функционирующий таможенный союз, хотя и с некоторыми вышеупомянутыми исключениями, основным и часто подвергаемым критике препятствием для свободного передвижения товаров в ЕАЭС является отсутствие действительно единой торговой политики. Во-первых, между государствами-членами Союза периодически возникают торговые споры. Чаще всего это касается санитарных и фитосанитарных мер, обхода таможенных пошлин (пример 1 выше), средств торговой защиты торговли (пример 2). Разногласия становятся еще более острыми из-за структурного сходства экономик стран-участниц и из-за сильного влияния интересов частного бизнеса на государственную политику в постсоветских странах.
Пример 2. Антидемпинговые меры по гербицидам из ЕС
Члены Евразийского межправительственного совета в начале 2019 года согласились отменить казахстанское вето на антидемпинговые меры Совета ЕЭК, направленные против производителей гербицидов и средств защиты растений из Европейского союза. Ранее Казахстан не хотел принимать меры ЕЭК. Российская химическая промышленность была заинтересована в реализации антидемпинговых мер. Нурсултан, с другой стороны, был заинтересован в том, чтобы казахстанские фермеры могли покупать более качественные и более экономичные гербициды из Германии и других европейских стран. Теперь Казахстан согласился с решением Евразийской комиссии, и антидемпинговые меры могут вступить в силу. Это решение может послужить прецедентом, когда государства-члены должны уважать результаты антидемпинговых расследований ЕЭК. В то же время для предотвращения подобных разногласий в будущем было бы важно обеспечить большую точность и прозрачность проводимых расследований.
Во-вторых, искаженная торговая политика ЕАЭС в целом является результатом односторонних российских мер против западных стран. В 2014 году в ответ на санкции, введенные Соединенными Штатами, ЕС, Канадой, Австралией, Украиной, Норвегией и различными балканскими государствами, Россия ввела ответный запрет на импорт продуктов питания из этих стран. Кроме того, в 2016 году Москва запретила транзит товаров через свою территорию в Украину и из нее (пример 3).
Пример 3. Украинский транзит
Контрсанкции России, особенно запрет транзита украинских товаров в Казахстан и Кыргызстан через территорию Российской Федерации от 2016 года, всегда были одним из главных аргументов против искренности евразийской интеграции. Украина, Казахстан и Киргизия неоднократно призывали Москву снять свои ограничения. Киев обратился во Всемирную торговую организацию (ВТО) с просьбой расследовать законность действий российских властей. В начале апреля 2019 года Украина проиграла данный спор. Арбитражная группа ВТО, которая расследовала жалобу украинской стороны, пришла к беспрецедентному выводу о том, что Российская Федерация не нарушила ни Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), ни документа о присоединении к ВТО, поскольку имела право на вводить такие ограничения по соображениям национальной безопасности.
В свете этого весьма показательно, что накануне Евразийского межправительственного совета в конце того же месяца российское правительство объявило, что «после рассмотрения официального обращения» Нурсултана и Бишкека Российская Федерация решила «разрешить транзитные перевозки» через свою территорию в Казахстан и Кыргызстан списка приоритетных промышленных товаров из и в Украину.
Однако проблема не была полностью решена. Сейчас Казахстан и Киргизия обвиняют Россию в том, что она де-факто квотирует экспорт угля в Украину. Действительно, теперь они могут поставлять свой уголь транзитом через Россию, но только со специальными разрешениями. Тем не менее, Министерство экономического развития Российской Федерации постоянно разрешает объем транзита ниже, чем запрашивают Бишкек и Нурсултан.
Таким образом, России пришлось обеспечить одностороннее применение ограничений, в том числе контроль над потоком санкционированной продукции через страны-партнеры ЕАЭС. После того, как Беларусь и Казахстан заблокировали российские предложения в органах ЕАЭС о более тесном таможенном сотрудничестве по перемещению продуктов, на которых наложено эмбарго, мобильные группы, состоящие из российских таможенников, пограничников, полицейских и инспекторов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), начали патрулирование приграничных с РБ и РК территорий. Такое развитие событий подорвало цель ЕАЭС по устранению контроля за перемещением товаров на внутренних границах. Более того, систематический контроль на внутренних границах был в значительной степени неэффективным в борьбе с массовым реэкспортом санкционированной продукции. Предполагаемая общая стоимость продуктов, на которые наложено эмбарго и которые были экспортированы в Россию через Беларусь в период с августа 2014 года по конец 2016 года, составила $ 2,7 миллиарда. Российские службы обнаружили менее 1% фактического объема санкционной продукции, реэкспортируемой через Беларусь.
Чтобы вернуться к действительно общей торговой политике, сейчас имеются три варианта. Во-первых, Россия может принять решение снять запрет на импорт продовольствия. Это может быть сделано либо в одностороннем порядке, как в случае транзита в и из Украины, либо в ответ на отмену санкций со стороны западного международного сообщества. В условиях нынешнего тупика с обеих сторон в отношении Крыма и восточной Украины этот сценарий представляется довольно маловероятным. Во-вторых, Москва продолжает агитировать другие государства-члены присоединяться к своей контрсанкционной политике. Так, в конце июня 2019 года министр торговли ЕЭК Вероника Никишина упомянула обсуждение вопроса о введении коллективных санкций в отношение третьих стран в ответ на ограничения, введенные против одной из стран-участниц.
Поскольку это кажется не более вероятным, чем первый сценарий, третий и текущий процесс направлен на повышение эффективности фактического «двухуровневого таможенного контроля» (two-tier customs control), то есть в отношении товаров, на которые наложено эмбарго, и на остальную часть импорта. Комиссия и государства-члены представили планы по обеспечению такого подхода путем внедрения цифровой «системы отслеживания товаров», которая в настоящее время формируется, в том числе на основе подписанного в феврале 2018 года соответствующего соглашения. В рамках данной инициативы планируется отслеживать ввоз, реэкспорт, транзит и оборот расширяющегося ассортимента импортируемых и транзитных товаров путем маркировки их контрольными (идентификационными) знаками и цифровыми пломбами. Кроме того, в начале 2019 года Россельхознадзор заявил, что белорусские власти согласились прекратить сертификацию санкционных фруктов и овощей, происходящих из третьих стран транзитом через Беларусь. Тем не менее, остаются нерешенными технические вопросы, связанные с тем, как эффективно отслеживать продукты питания (например, импорт помидоров). И самое главное, будет очень трудно гармонизовать между собой отдельные национальные системы цифрового отслеживания, такие как российскую систему «Меркурий», поскольку они управляются частными бизнес интересами. Это может создать еще один трудно преодолимый барьер для функционирования внутреннего рынка. В конце концов, текущая тенденция создания двухуровневого таможенного контроля все еще не решает проблему непоследовательной торговой политики ЕАЭС.
Заключение
В период с 2015 по 2018 год торговля товарами внутри ЕАЭС увеличилась более чем на 1/5, и на ранних этапах интеграции были отмечены заметные «эффекты создания торговли». Более того, в 2018 году ЕАЭС получил современный таможенный кодекс. Однако эти относительные успехи были нивелированы сохраняющимися тарифными иключениями и продолжающимися торговыми спорами между государствами-членами, а также односторонними российскими контрсанкциями. Эти препятствия де-факто создали «двухуровневый таможенный союз» и исказили торговую политику Союза. Что еще более важно, не было увеличения доли торговли внутри ЕАЭС по сравнению с торговлей Союза с остальным миром, который остается в соотношении 1 к 7 и 6 к 7, соответственно. В настоящее время предпринимаются большие усилия для создания цифровой «системы отслеживания товаров», которая, несмотря на то, что является оригинальной инициативой, может не решить подлежащую проблему и даже создать новые барьеры. Добиться прогресса в этом отношении в течение следующих пяти лет может быть обеспечен путем осуществления следующих действий: 1. путем укрепления компетенций, финансирования и кадрового состава ЕЭК; 2. путем расширения и учащения межправительственных и межведомственных консультаций между соответствующими национальными органами; 3. усиливая роль Суда ЕАЭС и предоставляя ему больше полномочий; 4. усилиями самых государств-членов по обеспечению либерализации и конкуренции на своих национальных рынках.
Литература:
- WTO. World Tariff Profiles - 2018. 2019. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/world_tariff_profiles18_e.htm
- Договор о ЕАЭС. 2014. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163855/
- ЕЭК. Доклад о реализации основных направлений интеграции в рамках Евразийского экономического союза. 2019. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/dep_razv_integr/Documents/Доклад%20интеграция.pdf
- Adarov A. Trade effects of Eurasian economic integration. wiiw Monthly Report 2019/04. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://wiiw.ac.at/monthly-report-no-4-2019-p-4887.html
- Yeliseyeu A. The Eurasian Economic Union: expectations, challenges and achievements. GMF. 2019. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.gmfus.org/publications/eurasian-economic-union-expectations-challenges-and-achievements
- Департамент статистики ЕЭК. 2019. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/integr_i_makroec/dep_stat/union_stat/Pages/default.aspx
Примечания:
[1] Статья отражает личные взгляды автора, которые могут не совпадать с официальной позицией названных организаций.
* Первопубликация в: Тенденции мировых интеграционных процессов: вызовы и возможности. Сборник материалов Международной научной конференции. Под ред. Саиров Е. Б. – Нурсультан: Институт евразийской интеграции, 2019. - 500 с. Само исследование проводилось в рамках заказа Венского Института политики безопасности (Vienna Institute for Security Policy).
