Традиция регулятора дарить новогодние подарки участникам контрактной системы распространилась в этом году и на майские праздники. И нашелся для этого прекрасный повод: поручения руководства страны о необходимости упрощения системы государственных и муниципальных закупок.
Под соусом последовательного «совершенствования» контрактной системы ее участники вновь увидели бесконечный процесс исправления ошибок и недоработок Закона № 44-ФЗ с одновременным появлением новых пробелов и неоднозначных формулировок, которые станут новым предметом споров в ближайшей правоприменительной практике. Лиц, ответственных за подготовку множества отмененных неэффективных норм Закона № 44-ФЗ, общественности ожидаемо не представили.
И в непрекращающемся процессе переписывания Закона № 44-ФЗ и подзаконных актов Минфин России, являющийся основным регулятором в сфере закупок, вновь позабыл о наличии системных проблем, препятствующих по-настоящему эффективному функционированию контрактной системы.
А ведь архитектура контрактной системы в сфере закупок, задуманная ее кормчими, предусматривает наличие не только закупочных процедур и их контроля, но и такого незаметного для большинства специалистов элемента, как мониторинг закупок.
Мониторинг закупок представляет собой систему наблюдений посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в т. ч. для целей совершенствования законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.
Мониторингу закупок посвящена всего одна статья Закона № 44-ФЗ и специальное постановление Правительства, в рамках которых Минфин России обязан готовить и размещать в ЕИС ежеквартальные аналитические отчеты, а также ежегодный сводный аналитический отчет. Но исполняет ли регулятор свои обязанности, предусмотренные ч. 7 ст. 97 Закона № 44-ФЗ и Постановлением Правительства РФ от 03.11.2015 № 1193?
Обратившись к специальному разделу ЕИС «Мониторинг и отчетность» — «Сводные аналитические отчеты»[1], мы сможем найти там Аналитический отчет за 1 квартал 2019 года Департамента по регулированию контрактной системы Краснодарского Края или Сводный отчет за 2018 год Управления муниципальных закупок Администрации города Челябинска, но не увидим самого главного: аналитических отчетов Минфина России.
Следует сказать, что это далеко не единственный случай неисполнения регулятором своих прямых обязанностей, предусмотренных Законом № 44-ФЗ. Например, в рамках ч. 2 ст. 14 Закона № 44-ФЗ Минфином России по-прежнему не размещен актуальный перечень иностранных государств, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры, и условия применения национального режима в сфере закупок.[2]
Размещенный в ЕИС перечень иностранных государств указывает только на Республику Беларусь и Республику Казахстан, ссылаясь на утратившее силу Соглашение о государственных (муниципальных) закупках от 9 декабря 2010 г.[3]
Неразмещение в ЕИС указанной информации хотя и не образует состава административного правонарушения, но, безусловно, противоречит одному из главных «законов мироздания», а именно принципу открытости и прозрачности контрактной системы в сфере закупок. Ведь ЕИС, согласно ч. 3 ст. 4 Закона № 44-ФЗ, содержит также и результаты мониторинга закупок.
Страшно представить, что ожидало бы простого заказчика, забудь он перед серьезной плановой проверкой разместить в ЕИС пачку ничего не значащих отчетов об исполнении контрактов. Впрочем, что дозволено Юпитеру…
Однако говорить о полном отсутствии аналитических отчетов было бы лукавством. Совсем недавно Минфин России, хотя и позабыв о своих публичных обязанностях по размещению информации в ЕИС, опубликовал очередной сводный аналитический отчет у себя на сайте.[4]
Указанный отчет готовится регулятором в соответствии с Правилами осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Правила) и Требованиями к содержанию и порядку подготовки сводного аналитического отчета, формируемого по результатам осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Требования), утвержденными постановлением Правительства РФ от 03.11.2015 № 1193 «О мониторинге закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Согласно п. 5 Правил при осуществлении мониторинга Минфином России дается оценка степени достижения целей осуществления закупок и обоснованности закупок в соответствии со ст. 13, 18 Закона № 44-ФЗ. А сводный аналитический отчет содержит эту информацию в систематизированном виде (п. 1 Требований).
Открывая текст опубликованного сводного аналитического отчета, мы увидим там несколько правильных посылов о «необходимости достижения приоритетов и целей, определенных в документах стратегического планирования, качественного рывка в социально-экономическом развитии в условиях ограниченности бюджетных и временных ресурсов…», но не встретим практически ничего, относящегося к оценке степени достижения целей осуществления закупок и их обоснованности.
В прошлогоднем отчете Минфина России ситуация с оценкой данных параметров контрактной системы принципиально не отличалась: соответствующие разделы в сводном аналитическом отчете содержались, но они также не содержали сколько-нибудь глубокой аналитики.[5]
Следующий важный момент — оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд (п. 5 Правил и п. 1 Требований). Опубликованный аналитический отчет также не содержит существенной информации об этом ключевом элементе закупок, при том что данная оценка должна проводиться на основе методики, разрабатываемой и утверждаемой регулятором по согласованию с ФАС России.
По правде сказать, автору неизвестно, была ли такая методика разработана и согласована регулятором с ФАС России и существует ли она в принципе. По всей видимости, нет. Ведь единственное найденное автором в открытом доступе упоминание о такой методике относится к 2003 году[6], когда не существовало не только Закона № 44-ФЗ, но и его предшественника, Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
При этом представляется, что понимание регулятором термина «эффективность закупки» за прошедшие 15 лет принципиально не изменилось. Оно скорее стало более примитивным, поскольку перестали учитываться затраты на проведение закупок. Так в прошлогоднем и в последнем сводном аналитическом отчете фигурирует всего два показателя: «экономия», определяемая как разница между суммой НМЦК и суммой цен контрактов, и «доля расторгнутых контрактов», лишь косвенно свидетельствующая об эффективности закупок.
Многолетнее использование показателя «экономия» для оценки эффективности закупок не выдерживает никакой критики, потому что самой эффективной закупкой при таком подходе окажется та закупка, где заказчик изначально сильно завысил НМЦК, рискуя существенно переплатить за закупаемую продукцию.[7]
Несколько более сложные системы оценки эффективности закупок с сильным процедурным уклоном существуют на региональном уровне в некоторых субъектах РФ, например, в Якутии (распоряжение Главы Республики Саха (Якутия) от 23.07.2015 № 664-РГ) и Тюменской области (распоряжение Губернатора Тюменской области от 05.11.2014 № 1970-рп).
Сводный аналитический отчет Минфина России в последние годы отличается отсутствием каких бы то ни было конкретных примеров. Конечно, общая статистика по закупкам важна, и может быть использована участниками контрактной системы и исследователями в самых различных целях. Но куда полезнее для участников контрактной системы, включая Минфин России, было бы увидеть в отчете результаты деятельности нескольких десятков заказчиков, отличающихся по объемам закупок, профилям деятельности, месту нахождения и уровням бюджета, с детальным исследованием их специфики закупок и возникающих проблем в снабжении. Это позволило бы сделать предложения по изменению законодательства более взвешенными и соответствующими реальному положению дел на местах.
А пока существующая система мониторинга закупок, по мнению автора, в большей степени представляет собой гадание на кофейной гуще, чем серьезное аналитическое исследование. Чтобы убедиться в этом, обратим внимание на несколько выдержек из сводного аналитического отчета за 2018 год.
Пример 1
«Следует отметить, что в отчетном периоде также использовались позиции каталога при осуществлении закупки прочих бензинов автомобильных, таких как: бензины автомобильные АИ-80 вне классов и АИ-92 экологических классов К2, К3 и К4.
Вместе с тем, согласно положениям Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 013/2011 «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину…»…Технический регламент не распространяется на топливо, поставляемое по государственному оборонному заказу, на экспорт за пределы единой таможенной территории Таможенного союза, находящееся на хранении в организациях, обеспечивающих сохранность государственного материального резерва, а также для нужд собственного потребления на нефтяных промыслах и буровых платформах.
Данная информация указана в каждой позиции каталога, описывающей бензины автомобильные экологических классов ниже К5 и бензинов автомобильных вне классов. Учитывая изложенное, в 2018 году заказчиками либо осуществлялись закупки бензинов автомобильных, не соответствующих требованиям Технического регламента, либо для нужд, на который указанный документ не распространяется».
Пример 2
«Как уже отмечалось в отчетах прошлых периодов, показатели о несостоявшихся закупках могут быть вызваны следующими основными факторами:
• ненадлежащее формирование и обоснование НМЦК…;
• ненадлежащее описание объекта закупки заказчиком…;
• документация о закупке и инструкция по заполнению заявки составлены слишком сложно…;
• установлены невыполнимые и сроки…;
• недобросовестные действия участников закупки…;
• отсутствие конкурентного рынка для отдельных товаров, работ, услуг…;
• отсутствие квалификации участников закупки…».
Пример 3
«По результатам осуществления конкурентных закупок в отчетном периоде:
а) состоявшимися было признано 1,17 млн. закупок (36 %)…;
б) 969,8 тыс. закупок (30 % от общего количества извещений) были признаны несостоявшимися…;
в) 2 % от общего количества закупок (51 025 извещений о закупке) были
отменены».
Совершенно очевидно, что простое перечисление всех возможных вариантов развития событий без анализа конкретных ситуаций, как и непроверенные расчеты, не позволят сделать обоснованные выводы в отношении оцениваемых явлений.
Поверхностный обзор скорее дает возможность обосновать желаемый вектор изменений несвязанными числовыми данными, что, возможно, и является основной неписаной целью проводимого мониторинга.
Какими средствами регулятор ведет мониторинг закупок? Согласно ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 97 Закона № 44-ФЗ проведение мониторинга обеспечивается средствами ЕИС. И здесь, вероятно, скрыта главная проблема, из-за которой сводные аналитические отчеты с каждым годом содержат все больше статистики и все меньше аналитики.
Действительно, опыт поиска информации в ЕИС подсказывает, что получить из ЕИС полные, точные и структурированные данные по сформированному запросу бывает весьма проблематично. В ходе одного из таких поисковых экспериментов автор столкнулся с тем, что информация об общем количестве опубликованных извещений по сформированному запросу отличалась от суммы чисел тех же самых извещений, сгруппированных по способам и видам закупки, более чем в 60 (!!!) раз.
Но если ЕИС не позволяет регулятору надлежащим образом осуществлять свои полномочия по мониторингу закупок, то руководство Минфина России должно было задаться закономерным вопросом: а на что же были потрачены миллиарды рублей[8], выделенные на ее создание и развитие? В сводном аналитическом отчете о каких-либо технических недостатках ЕИС речи не идет.
***
У читателей может возникнуть к автору один закономерный вопрос: почему вопрос мониторинга закупок так важен для участников контрактной системы?
Дело в том, что на основе подобных мониторингов Правительством РФ принимаются важные политические и организационные решения в сфере закупок, затрагивающие деятельность всех заказчиков и конечных получателей результатов их деятельности.
Недостаточно просчитанные решения являются причиной ряда неудачных масштабных экспериментов в сфере закупок, с которыми периодически сталкиваются заказчики и участники закупок. А последующие экстренные изменения закона являются скорее латанием дыр, чем плановым подготовленным капитальным ремонтом.
К сожалению, рассчитывать на качественное улучшение мониторинга закупок в ближайшее время не приходится, что косвенно подтверждается принятыми изменениями в Закон № 44-ФЗ. С 1 октября 2019 г. утратила силу ч. 2 ст. 97 Закона № 44-ФЗ, определяющая цели проведения мониторинга закупок. И мониторинг закупок может окончательно превратиться в деятельность ради деятельности.
Повлиять на происходящие процессы можно только более активным личным участием в законотворчестве, участвуя в обсуждении проектов нормативных актов на regulation.gov.ru и поднимая проблемные вопросы в ходе общения с представителями Минфина России и ФАС России в различных форматах.
P.S. Вопросы, поставленные в статье, были заданы автором Т.П. Демидовой на прошедшей в июне конференции МГУ и были оставлены без вразумительных ответов. Единственное, удалось узнать, что отчеты по мониторингу в ЕИС, оказывается, размещены в ЕИС, но спрятаны так далеко, что их не смог найти ни автор при подготовке данного материала, ни журналисты, обращавшиеся по данному вопросу в Минфин России.[9]
P.P.S. Авторский курс повышения квалификации по Закону № 223-ФЗ: http://уц.прогосзаказ.рф/course/view/5 (промокод на скидку: "Байрашев2020")
Ютуб-канал автора: https://www.youtube.com/c/ВиталийБайрашев
Страница Facebook с практическими кейсами: https://www.facebook.com/vitaly.bayrashev/
Источник: Журнал ПРОГОСЗАКАЗ.РФ, 2019 г., № 6
[1] URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz/legalacts/report/quicksearch/search.html (дата обращения 07.05.2019).
[2] Проблема ранее обсуждалась в статье Байрашева В.Р. Национальный режим в сфере закупок — корабль без рулевого? // ПРОГОСЗАКАЗ.РФ. 2018. № 3
[3] URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/document/view.html?searchString=§ionId=925 (дата обращения 07.05.2019).
[4] URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=127443 (дата обращения 07.05.2019).
[5] URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=122854 (дата обращения 07.05.2019).
[6] Письмо Минэкономразвития РФ от 27.03.2003 № АШ-815/05 «О “Методических рекомендациях по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд”».
[7] Иной вариант оценки эффективности закупок предложен в статье Байрашева В. Р. Стоимость осуществления закупок и их эффективность: альтернативная оценка (см. Аукционный вестник № 299 от 15 июля 2016 г.).
[8] 2014–2018 годах было потрачено на ЕИС около 4 млрд руб. (в т. ч. на подсистему управления закупками ГИИС ЭБ), в т. ч. на развитие ЕИС — около 2,4 млрд руб. и на ее эксплуатацию и ведение — около 1,6 млрд руб. URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/36542 (дата обращения 07.05.2019).
[9] URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/document/view.html?searchString=§ionId=1126 (дата обращения 14.07.2019).
