http://2035.media/wp-content/uploads/2018/02/%D0%AE%D0%B6%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%B27-768x493.jpg
Система госуправления в России сегодня многим напоминает анекдот, когда солдаты копают траншею «от забора и до обеда». Пока мы не научим наше государство задумываться над результатами своих усилий, все они будут тщетны. Как этого добиться, мы поговорили с Владимиром Южаковым, директором Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС, доктором философских наук, профессором
Давайте начнем с главного — национальному государству быть или не быть?
Быть. По крайней мере в горизонте 2024-35 годов. Государство в универсальном смысле – это территориальная организация извлечения выгоды от использования локализованных природных и человеческих ресурсов. Меняется ценностные ориентиры, содержание и смысл выгоды. Сегодня ее можно толковать, например, как качество и уровень жизни населения территории, на которой сложилось и действует государство. Меняются выгодополучатели этой организации и веса различных их групп. На сегодня, например, фиксируется явная диспропорция в весах «верхних» и «нижних» 10% выгодополучателей. Но, пока природные ресурсы, а значит и территория, на которой они находятся, существенно значимы для успеха, вряд ли кто-то добровольно откажется от права на них и от государства, как инструмента обеспечения этого права.
Мне кажется, национальные государства (как моно, так и многонациональные), которые смогут обеспечить себе суверенитет над природными ресурсами, останутся, пока сохраняется это обстоятельство. Даже если изменится само понятие территории, а физические границы станут прозрачными.
Глобализация, с одной стороны, и цифровизация – с другой, только факторы обеспечения этой территориальной организации. Они могут изменить ее до неузнаваемости, в том числе минимизируя или, даже, ликвидируя (в привычном смысле) государственный аппарат, замещая его информационными технологиями и их продуктами, минимизируя, деперсонализируя и автоматизируя исполнение государственных функций, развивая сетевую организацию, минимизирующую потребность в государстве как посреднике в решении проблем граждан и бизнеса.
Однако, пока формируемая экстерриториальная «бестелесная» реальность ориентируется на «телесные» интересы и нуждается в локализованных «телесных» ресурсах — это не ликвидация, а переустройство государства. И оно нужно для обеспечения возможности использования и использования локализованных на территории государства ресурсов для содействия решению проблем производителей и потребителей, бизнеса и граждан.
Это не исключает развития в этой территориально привязанной оболочке или/и как ее надстройки все более значимой экстерриториальной информационной составляющей.
Тогда давайте обсудим, как нам обустроить государство. Для начала — как сегодня устроено управление в нем?
Сегодня оно в значительной мере устроено в соответствии со старым советским армейским анекдотом. Помните, офицеры дают команду солдатам — копать от забора и до обеда. Это и есть управление, которое не связано с результатом. Отвечать за деятельность, а не за результаты этой деятельности. Мы ходим на работу – мы молодцы. Мы выполняем кучу поручений – мы молодцы. Мы достигаем каких-то показателей этой активности, мы отчитываемся за это, а какой от этого толк — остается где-то за скобками.
Пригодится ли траншея? Будет ли она готова в нужное время? Сколь сил на нее будет затрачено? Обед будет в любом случае. Офицеры загрузили солдат работой и отчитались о ней. Получили оплату за эту свою работу.
Современной России в наследие остался не только этот анекдот, но и отраженный в нем преобладавший и в СССР способ государственного управления. Административно-командная система, советское плановое управление, в том числе экономикой, хотя и стремилось контролировать производство и логистику каждого болта и шайбы, в значительное мере превратило план в самоцель, действовало по принципу «план любой ценой». Итогом этого стали дефицитность и губительная затратность производства, невосприимчивость к технологическому и иному обновлению.
Конечно, была и другая сторона дела. И в армии, и в гражданском государственном управлении ситуации «от забора и до обеда» в какой-то мере компенсировались принципом «когда надо, сделаем как надо». Для ситуаций «как надо», для достижения реальных, необходимых, значимых результатов переходили к специальным режимам управления – мобилизационному, ручному, проектному (в современной терминологии). В рамках которых могла устанавливаться повышенная ответственность за понимание и достижение/не достижение реально значимого результата. Но это – эксклюзив.
Современная Россия вместе с переходом к рыночной экономике отказалась от советского планового управления, но административно-командные технологии госуправления, неформальный принцип приоритета работы над ее результатом сохранился, перешел к ней вместе с государственным аппаратом.
Владимир Южаков на «Общественном телевидении России»: «Количество проверок и выявленных нарушений фактически оказывается самоцелью для органов контроля и надзора»
Но ведь в концепции административной реформы 2006-2010 годов первым направлением указано как раз управление по результатам.
Да. Но по факту получилось, так что на первое место перешли второе и третье направление. А именно, оптимизация и стандартизация административных процедур, включая повышение качества госуслуг, и оптимизация исполнения государственных функций. В дальнейшем на первый план вышли задачи снижения административных барьеров и повышения качества госуслуг. Управление же по результатам отошло на третий-четвертый план. Если по первоначальному замыслу освоение принципа управления по результатам должно было стать камертоном для всех других направлений адмреформы, то по факту этого не случилось. Каждое из направлений адмреформы развивалось по собственному сценарию.
Даже там, где первоначально предполагалась некоторая «настройка на результат», позже об этой задаче забыли. Как, например, при разработке административных регламентов исполнения государственных функций. Процессный подход, на который тогда был сделан особый упор, был сведен к улучшению процедур их исполнения в отрыве от заботы о достижении и улучшении их результата.
Внедрение управления по результатам проходило по собственной логике. И не только в рамках административной реформы, но и в составе других реформ госуправления. Сначала в органах власти осваивали сам принцип управления по результатам, появились понятия, механизмы, связанные с ним. Например, и прежде всего, бюджетирование по результатам. Чуть позже — доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов госвласти, затем госпрограммы, KPI, оплата по результатам.
Вскоре управление по результатам фактически стало самостоятельным контуром госуправления, появилась ответственность за реализацию этой задачи, механизмы для этой работы, нарабатывался опыт. Причем это характерно и для программной/проектной деятельности государства. Так в рамках приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности» оценка результативности и эффективности вынесена в отдельный проект – контур управления программы.
Вроде бы хорошо, но при этом, с другой стороны, реальная работа в органах власти (в других контурах/проектах программ) выполнялась по старинке («от забора и до обеда»). Поэтому накапливался негатив — «зачем нам это нужно?», «это только мешает обычной, основной работе!». На этом основании нередко стали утверждать, что управление по результатам исчерпало себя и, даже, доказало свою несостоятельность.
На самом деле это свидетельствует лишь о необходимости перехода к следующему этапу освоения принципа управления по результатам. Освоение принципа управления по результатам в формате создания отдельного, посвященного решению этой задачи контура (системы) управления недостаточно. В этом формате государственное управление в целом нередко отдает приоритет работе, а не результату работы. Например, признает приемлемым «целевое использование» бюджетных средств, безотносительно к достигаемым результатам; ориентировано не на результаты, а на освоение бюджетных средств и вообще «освоение ресурсов»; ориентировано не на результаты, а на «демонстрацию активности»; работает не на результаты, а на оторванные от них показатели…. В том числе, и в рамках проектной деятельности. Так, формирование специализированного контура управления результативностью контроль-надзорной деятельности в ходе ее реформирования пока не приводит к ориентированию на конечный результат других проектов ее реформы.
Сегодня пришла пора внедрить управление по результатам в органах власти более комплексно — так, чтобы из отдельного обременительного, дополнительного контура (системы) госуправления, оно стало основным содержанием всего госуправления.
Возвращаясь к стартовому вопросу. Этим, на Ваш взгляд, и определяется ответ на вопрос, «как нам обустроить государство»?
В части организации государственного управления – да. Для России нужна новая модель государственного управления, более комплексно осваивающая принцип управления по результатам. Первоначальный облик такой модели разработан в ходе исследовательских работ в РАНХиГС. Мы с коллегами назвали его – государственное управление по результатам.
Возможности специализированных систем управления по результатам, параллельных основной деятельности, ограничены. На реальную, общественно значимую результативность должно быть настроено все содержание государственного управления. Государственным управлением по результатам должно стать российское государственное управление в целом.
Решение этой задачи предполагает, во-первых, адекватное понимание реальной результативности и, во-вторых, последовательную настройку на ее достижение решений и действий а) на всех уровнях государственной власти; б) на всех этапах управленческого цикла; в) по всем государственным функциям и задачам, в том числе в отношении задач развития, проектного управления; г) для всего инструментария, методов, подходов — в том числе, например, процессного — и механизмов управления; д) для всего персонала государственных органов и аффилированных организаций. Все — от первых лиц до рядового госслужащего, на всех уровнях, от федерального до муниципального – должны быть сориентированы на реальный конечный результат и обеспечивающие его аспекты результативности.
При этом, конечно, участие компонентов содержания государственного управления, в том числе его руководителей и исполнителей весьма различно (вплоть до почти неразличимого на уровне рядовых исполнителей). Настройка «на результат», в том числе в рамках оплаты по результату, разумеется, должна это учитывать.
Пока управление по результатам достаточно последовательно (не в качестве дополнительного контура управления, а в содержании основной деятельности) стало реализовываться, пожалуй, в отношении только одного вида текущей деятельности органов власти – в отношении предоставления населению и бизнесу административных государственных услуг (подготовки и выдачи документов, устанавливающих, подтверждающих, изменяющих их права). Был выбран адекватный (на тот момент) интегральный показатель результативности этой деятельности – удовлетворенность получателей этих услуг. Системно проводилась (и проводится) настройка все этой деятельности на достижение последовательно улучшающихся значений этого показателя. Правда, заметим в скобках, и в мировой практике принцип управления по результатам первоначально был сформулирован (в «новом государственном управлении») именно в отношении услуг государства.
Этот опыт нужно учесть при трансформации государственного управления с использованием отдельных инструментов и механизмов управления по результатам в государственное управление по результатам.
Насколько эффективной была реформа предоставления населению административных государственных услуг?
Вполне успешна.
Изначально здесь чиновник тоже чувствовал себя властвующим субъектом. По большому счету никто не отвечал – получит ли заявитель требуемую государственную услугу и насколько своевременно. Человек мог бегать по многим ведомствам и кабинетам, и не было никакой гарантии, что он получит свою справку, даже если достоял в очереди.
В результате реформы ситуация изменилась. Теперь справки предоставляются более комфортно, в «одно окно», максимум в два захода – один раз сдать документы, в другой – получить, время ожидания сократилось, срок предоставления услуг уменьшился.
Просто с чиновников стали спрашивать за адекватно понимаемый (на тот момент) конечный общественно значимый результат – удовлетворенность граждан качеством тех государственных административных услуг, за которыми они обращались.
Было определено, от чего зависит эта удовлетворенность, — это снижение сроков предоставления услуги, снижение времени ожидания в очереди, вежливость персонала в госорганах, это, наконец, и сам результат – отсутствие ошибок в бумагах, которые получали заявители, и др. Улучшение этих параметров обеспечивало и обеспечивает, в зависимости от их значимости для получателей услуг, и повышение их удовлетворенности.
Ориентация на реальный результат была задана и сработала. На ее реализацию в этом случае было направлено и улучшение (оптимизация) процессов (предоставления услуг). Если в 2004 году порядка 25% граждан говорили, что они удовлетворены качеством услуг, которые получают в органах власти местного самоуправления, то сегодня таких в среднем более восьмидесяти процентов получателей этих услуг. По некоторым услугам удовлетворенность еще выше. Хотя есть и услуги, удовлетворенность получателей которых еще значительно ниже.
Однако в целом динамика удовлетворенности свидетельствует о том, что целенаправленная настройка (а это сложная работа) на результативность и ее повышение для отдельного типа государственных функций (в данном случае – государственных услуг) срабатывает.
Владимир Южаков в студии РБК. Беседа на тему «Станет ли вертикаль власти горизонталью»
Оставшиеся двадцать процентов недовольны кадастровой оценкой?
Вы имеете ввиду государственную услугу по государственному кадастровому учету недвижимого имущества? Уточню, «более 80 % удовлетворенных» — это в среднем по государственных административным услугам (их на федеральном уровне более 600). Упомянутая услуга никогда не была в «передовиках». Среди ее получателей неудовлетворенных даже более 20%. Но средний уровень неудовлетворенности подпитывается и другими «неблагополучными» услугами. Хотя есть и услуги, уже достигшие целевого уровня в 90% удовлетворенных их качеством. Неудовлетворенность по каждой услуге определяется своим специфическим набором отставания в улучшении параметров, влияющих на удовлетворенность. Где-то медленно сокращаются сроки их предоставления, где-то очереди медленно уменьшаются и т.д.
Упомянутая услуга (хотя не только она) интересна тем, что она демонстрирует: назрело уточнение понимания конечного общественно значимого результата государственных административных услуг. Все более важен уже не столько рост удовлетворенности сам по себе (это все же только показатель, хотя и ключевой, достижения результата), сколько реальное обеспечение выдаваемыми документами устанавливаемых ими прав граждан (собственно, конечный общественно значимый результат таких услуг). Несмотря на то, что «средняя по больнице» удовлетворенность выросла, в отдельных случаях, например, при оценке кадастровой ценности земли или имущества, она остается очень низкой. Прежде всего, потому, что все чаще установленные полученными документами права оказываются нереализуемыми. Из-за систематических ошибок, нарушений как в этих документах, так и при их подготовке. Управление по результатам требует постоянного мониторинга того, как понимается результат и как он достигается. Необходимо вовремя реагировать, вносить коррективы. В том числе, в случае государственных административных услуг.
Идущее сегодня реформирование контрольно-надзорной деятельности учитывает этот опыт?
Контрольно-надзорная деятельность – сфера, где освоение принципа управления по результатам проходит более проблемно. В том числе и в рамках ее реформирования.
Работа контрольно-надзорных органов на сегодня оценивается по тому, сколько проверок ими проведено, сколько выявлено нарушений в ходе этих проверок. Как следствие, нередко искусственно назначается проверка, искусственно создается нарушение, создаются масштабные коррупционные схемы, позволяющие уйти от этих проверок. Но даже, если проверки не были безосновательными, нарушения были реальными, количество проведенных проверок, выявленных нарушений было конечным итогом этой работы.
Для чего, в конечном счете, осуществляется контроль, ни руководители контрольно-надзорных органов (КНО), ни среднее звено сотрудников, ни, тем более, контролирующие инспектора, – чаще всего до последнего времени внятно ответить не могли. По-сути это широко масштабированная практика работы «от забора и до обеда», демонстративной активности, слабо ориентированной на результат. Успех КНО определялся (в основном и определяется) количеством проведенных проверок и выявленных нарушений. Они и выдаются за реальные результаты работы КНО, будучи фактически лишь показателями их активности.
Какова польза от такого контроля? Опрос хозяйствующих субъектов по этому вопросу, проведенный РАНХиГС в 2017 году показал, что бизнес как объект контроля оценивает ее невысоко. Только 34,6% респондентов оценили влияние КНД на деятельность хозяйствующих субъектов как положительную. При этом, по мнению представителей частных хозяйствующих субъектов, последняя прошедшая у них проверка (по предмету одного из исследованных наиболее массовых видов КНД) положительно — то есть в интересах конечных бенефициаров КНД — повлияла (в среднем) на безопасность производимой продукции – только в 19,1% случаев; на безопасность производственного процесса – в 36,1% случаев; на качество продукции – в 15,9% случаев. Сравнимо с оценкой качества государственных административных услуг в 2004 году (на старте реформирования их предоставления).
Мнением конечных бенефициаров (граждан) о полезности такого контроля пока фактически не интересовались (данных нет).
Предполагается, что реформа позволит уйти от такого, «палочного» метода планирования, организации и оценки работы КНО. Сначала Президент России в своем поручении, а затем и другие документы, включая приоритетную программу «Реформирование контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации» и одобренный Правительством РФ проект ФЗ о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, поставили задачу повышения реальной результативности (и эффективности) КНД. Достигнут, вроде бы, теоретический консенсус и в понимании конечного общественно значимого результата КНД. Если коротко – это минимизация вреда для охраняемых законом ценностей. Контроль должен осуществляться для того, чтобы защитить людей, обеспечить их безопасность, снизить риски, в т.ч., от процессов чреватых техногенными катастрофами, обеспечить декларированный уровень качества продуктов, услуг, или других благ, которые жители страны получают как с участием государства, так и без него.
В этом смысле реформирование КНД учитывает опыт работы по повышению качества административных государственных услуг.
Однако, достаточно ли такого понимания результативности КНД для ее планирования, организации и оценки? Как настроить контрольно-надзорную деятельность, работу КНО на повышение их результативности? Как спланировать, организовать и оценить их работу на реальный результат?
В этих вопросах опыт реформирования предоставления государственных административных услуг учитывается пока, по-моему, недостаточно.
Во-первых, в отличие от реформирования предоставления государственных административных услуг, уже на старте реформы кнд недостаточно полным остается понимание результативности этого типа государственных функций.
Правительство РФ утвердило подготовленную Минэкомразвития базовую модель результативности и эффективности КНД. К сожалению, в ней остается ряд существенных неопределенностей. Так, заложенная в эту «базовую модель» формула расчета эффективности допускает возможность признания эффективной работы, не обеспечивающей не только улучшение, но и обеспечение достигнутых результатов КНД. Нет в ней и системного понимания того, как определять вклад каждого органа власти в достижение конечного общественно значимого результата. «Базовая модель» фактически и не предполагает его определения. А без этого не очень понятно, на достижение чего должна ориентироваться кнд, ее планирование, финансирование, организация.
Во-вторых, в отличие от реформирования предоставления государственных административных услуг, реформа КНД на сегодня ориентирована на настройку «на результат» не всего содержания контрольно-надзорной деятельности, а только формируемой в рамках ее организации специальной системы оценки результативности и эффективности КНД. Это, как мы уже говорили, задача вчерашнего дня освоения принципа управления по результатам. Ее также надо решать – если ее не решили своевременно – но из-за этого нельзя откладывать на потом решение задачи сегодняшнего дня – ориентации на результативность всего содержания каждого вида КНД.
Владимир Южаков, Дмитрий Баснак и Алексей Барабашев о внедрении современных кадровых технологий
Как я понял из Ваших работ, это называется «ловушки нерезультативности». А какие они еще бывают?
Способов подмены заботы о результативности государственного управления демонстрацией такой заботы («ловушек нерезультативности») не мало. Некоторые из них носят систематический характер.
Так, результат может «прятаться» за целями, Особенно если целеполаганием занимаются сами госорганы. Термин «цели» многозначен. Можно ведь говорить о цели и как о мишени, и о стрельбе по мишени, о попадании в нее, а можно – о точности попадания. Но нередко, отождествляя цель и результат на деле имеют ввиду лишь цель как мишень или, в лучшем случае – движение в ее сторону, в «сторону ворот». Наиболее распространенное проявление такой ловушки в государственном управлении это отождествление результативности с целевым освоением бюджетных средств. Деятельность органа власти по факту считается результативной, если полученные им бюджетные средства использованы «целевым образом». В этом случае его и его руководителей если и не вознаграждают, то не наказывают. Но чаще и вознаграждение осуществляется так, как будто бы работа органа власти результативна.
Вторая ловушка – это подмена результатов показателями, в том числе показателями деятельности (активности) органов власти (его подразделений, подведомственных или аффилированных организаций, сотрудников). Скорее это даже целый пакет ловушек.
Это, например, прямая подмена работы на результат работой «на показатели». Сами показатели при этом остаются неопределенными относительно результата, на достижение которого они могли бы работать. Тем более – относительно конечного общественно значимого результата. В том числе, отдельно следует отметить очень распространенную ситуацию, когда результативность может отождествляться с показателями деятельности. Не реже конечный результат скрывается за большим количеством показателей, за которыми сложно увидеть и вообще какой-либо результат. Так, например, неопределенными относительно конечного результата нередко оказывается большой перечень показателей, относимых к KPI руководителей.
Третья ловушка – смешение типичных видов результатов. Конечные результаты подменяются непосредственными результатами деятельности органа власти. Отождествляются конечный результат и вклад в его достижение. При этом вклад конкретного органа власти, конкретного чиновника в достижение конечного результата фактически не определяется.
Четвертая ловушка – отождествление показателей результативности с их по-разному понимаемыми ожидаемыми значениями (целевыми и пороговыми). Результаты деятельности в силу этого нередко оказываются не измеряемыми.
Пятая ловушка — которую мы уже упоминали, связана с подменой результативности эффективностью, которая при этом сводится к тому, что «стали меньше тратить». Деятельность органа, должностного лица признается в этом случае эффективной даже если ожидаемый результат не достигается или даже ухудшается. Такая ситуация встречается и при определении KPI. Ничто не заставляет в таких случаях заботиться собственно о результативности.
Еще одна ловушка связана с подменой задачи повышения результативности государственной функции, деятельности органа задачей оптимизации процессов их исполнения в отрыве от того как она работает на улучшение конечных результатов. Я уже упоминал о такой ситуации в рамках стандартизации и оптимизации исполнения государственных функций, в том числе предоставления государственных услуг в ходе административной реформы с 2006 года. Но такой, «процессный» подход предписывается как приоритетный и действующими документами, направленными на совершенствование государственного управления (Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».)
Понятие результативности многомерно, тут много ловушек. Но такие ловушки возникают и при «настройке на результативность». Это и ограничение освоения принципа управления по-результатам задачей создания специализированной системы управления по результатам. Это, также и ограничение задачи создания такой специализированной системы акцентом на один из компонентов этой системы. Как это пока происходит, например, в случае с реформирование КНД, в рамках которого в настоящее врем такая система формируется преимущественно как система оценки результативности и эффективности КНД. Попадание в любую из таких ловушек дискредитирует и сам принцип управления по результатам, служит основанием для выводов о несостоятельности или устаревании, неактуальности самого принципа.
И в этом главная трудность нового этапа освоения принципа управления по результатам – потребуется серьезная настройка деятельности госорганов по всем направлениям их работы, по каждой функции, по каждому участнику этого процесса. Избегающая попадания в ловушки нерезультативности.
Насколько реально построить систему управления по результатам?
Прежде всего, обратим внимание еще раз, задача сложнее. Нужно не построить в государственном управлении отдельную систему управления по результатам (хотя это может быть и актуально в отдельных секторах, где ее еще нет), а настроить на управление по результатам все содержание государственного управления.
Большой сложностью при этом будет то, что все упомянутые изменения, связанные с достижением адекватного понимания результативности и настройкой на нее, должны быть скоординированы и синхронизированы. Реализованные по отдельности они быстро начнут «пробуксовывать» и только дискредитируют и принцип управления по результатам вообще и предлагаемую нами российскую модель государственного управления по результатам.
Модель государственного управления по результатам позволяет объединить действующие и развивающиеся подходы к государственному управлению на основе ориентации на ожидаемые результаты с учетом уже достигнутых результатов (в том числе, реализации в определенных условиях способности эффективного управления развитием при наличии четко определенных целей и ожидаемых результатов развития), внутренней и внешней оценки рисков и тенденций развития, в том числе, связанных с развитием информационных технологий, в соответствии с подходами, представленными в рамках концепции “anticipatory state”. Государственное управление по результатам может рассматриваться как противоположность ориентации государственного аппарата на исполнение административных процессов без внятного (внешнего для государства, системы управления) результата (т.е. концепции «граждан для государства, государства для функций»), не ограниченное при этом отдельными типами государственных функций (оказанием государственных услуг), как предусмотрено концепцией «нового государственного управления» и не полагающееся на политические инструменты и внешние оценки результатов, как на единственный (ключевой) источник оценки эффективности и результативности деятельности, как в рамках концепции «качественного государственного управления».
Реализуема ли так понимаемая задача? Обычно на подобные вопросы в отношении любой задачи, любого предлагаемого направления реформирования государственного управления говорят – да, при наличии политической воли. Так говорят, например, в отношении задачи дерегулирования или в отношении реформы КНД. Задача, о которой мы беседуем, не исключение. Без политической воли не обойтись. Потребуется мобилизация госаппарата на решение этой задачи.
Сначала нужно добиться того, чтобы энное количество человек наверху смогло взять на себя ответственность и сказать «да, я и мы понимаем, как на сегодня, должен выглядеть результат, при всей его многомерности, и как настроить под это все государственное управление». А дальше внедрять это понимание усилиями команды, уточняя нормативно-правовую базу РФ, организуя, поддерживая в СМИ, ведя мониторинг и прочее.
Дополнительной сложностью в случае с задачей ориентации на адекватно понимаемую результативности всего государственного управления является то, что ее решение не просто одно из направлений совершенствования государственного управления, а их камертон. В соответствии с ним нужно настроить не только текущее государственное управление и проектное управление (проекты развития), но и все направления совершенствования (реформирования) государственного управления. Те же, например, дерегулирование или реформирование КНД.
То есть, для решения этой задачи важно не только наличие политической воли, но и то, как она будет оформлена: станет ли в ней основной, системообразующей задача настройки всего российского государственного управления, всех его реформ на повышение его адекватно понимаемой результативности. Понимаемое, как представляется в соответствии со 2 статьей Конституции России, определяющей обязанность российского государства перед его гражданами.
Президент и Председатель Правительства России делают немало для актуализации задачи ориентации на результативность, в том числе в отношении реформирования контрольно-надзорной деятельности, говорят правильные слова, что нам не столько проверки нужны, сколько безопасность, защищенность и так далее.
Однако, в целом об освоении принципов по управлении по результатам как стержне всего государственного управления, речи пока нет. Возможно, они просто действуют более грамотно, осторожно и политически выверено. Не так поспешно, как хотелось бы мне — безответственному в этом смысле эксперту.
Кадры найдем для реформирования?
Нельзя рассчитывать, что мы разом найдем множество людей, которые откажутся от работы «от забора и до обеда», и будут целеустремленно работать на результат. Нужно действовать поэтапно. Это очень сложная задача синхронизировать правовое, кадровое, организационное обеспечение реформы управления, чтобы постоянно все не корректировать. Лучше передохнуть, досчитать до десяти, достичь некого консенсусного понимания на верхнем уровне. И затем уже начинать, вместе с новой командой, по нарастающей, переформатировать государственное управление – настраивать его на результативность.
Вы давно занимаетесь этой темой. Наверняка у Вас есть серьезные наработки в этом направлении.
Сейчас мы готовим проект закона о госуправлении с предварительным названием на данный момент – «О качественном государственном управлении в Российской Федерации». В нем мы предлагаем исходить из того, что качественное госуправление – это обоснованное, результативное и эффективное госуправление. Это такие «три кита», на которых оно стоит.
Например, «обоснованное» — значит что государство вмешивается в решение тех или иных задач, только тогда, когда без его вмешательства решение задачи невозможно. Соответственно, например, контрольно-надзорная деятельность осуществляется только тогда и в той части, когда защита охраняемых законом ценностей (например, жизни и здоровья граждан) невозможна иными способами.
Если в медицине есть саморегулируемые организации, которые способны обеспечить гарантированную безопасность с декларированным качеством услуг, то государство не вмешивается, если нет – тогда помогает, с оной стороны, компенсировать их отсутствие, а с другой – создать их, чтобы уменьшить потребность в государственном участии. Но его деятельность при этом жестко ориентирована на результат.
В законопроекте реализуется кратко описанная в нашем разговоре модель государственного управления по результатам.
В прошлом году мы доработали законопроект: посмотрели опыт ОЭСР по обеспечению качественного госуправления. В текущем году мы надеемся посмотреть различные аспекты повышения результативности госуправления через призму возможностей и требований «цифровизации». Исходя из этого, вероятно, в начале следующего года, мы будем готовы выпустить законопроект для публичного обсуждения.
В законопроекте будет прописана ответственность чиновника?
Безусловно. Нам с Вами как клиентам государства, да и просто налогоплательщикам, важен принцип ответственности чиновника за результат работы, чтобы он чувствовал ее своим карманом и карьерой, а где-то и административной или уголовной ответственностью.
Тот же пример с кадастровой оценкой. Кто несет ответственность за то, что люди сталкиваются с баснословными ценами или неправильно определенными размерами участка? Никто. Наоборот, на экранах телевидения чиновники бравируют тем, что это не их дело, что это частные компании виноваты. Это вопиющий пример, отражающий то, что ответственности за результат чиновникам явно не хватает.
Вы говорите по сути о том, что нужно прописывать четкие алгоритмы, ориентированные на результат. Так может большинство чиновников тогда можно заменить на автоматические системы?
Государство всегда стремится минимизировать человеческий фактор, например, создаваемые им издержки при предоставлении административных услуг. Минимизировать за счет чего? За счет жесткой процедуры. Переход к алгоритмам искусственного интеллекта — это продолжение той же логики. А значит, человек постепенно будет вытесняться из процедур, которые могут быть алгоритмизированы. Но ведь алгоритмы должны быть ради результатов. А кто будет определять результаты, которые интересны нам с вами и государству? Это будет делать человек, который останется важной фигурой в госуправлении даже в далеком 2035 году. Останется ли он при этом чиновником в нынешнем понимании и сколько таких людей потребуется – это, на мой взгляд, вопрос открытый. И это, наверное, будет решаться в контексте изменения соотношения роли и места труда и свободного времени.
Все-таки, тотальная информатизация – это риск, вызов или возможность?
Вряд ли сегодня это вызов, пока это скорее возможность, надежда на решение многих наших проблем. За счет алгоритмов есть возможность снизить до близкого к нулю общение с государством. Вы обратились в связи с рождением ребенка, и вам предоставляется не одна услуга выдачи свидетельства о рождении, а выдается весь пакет документов, который в этой связи необходим. Или может ничего не выдаваться, а просто фиксироваться в реестре. Государство в этом случае становится полезным инструментом нашего самоопределения в окружающем мире.
Конституция говорит о том, что государство должно блюсти наши интересы. В этом его обязанность. Но разные люди по-разному понимают эти интересы. Поэтому государство должно заниматься их синхронизацией, предупреждать возможности конфликтов, не более того. Оно и сейчас отчасти этим занимается, но оно всегда выступает как власть. А цифровизация дает нам возможность большую часть этих конфликтов снимать на уровне интересов и прав людей. В цифровом мире мы заранее предупреждены о нормах. И если Вы идете на красный сигнал светофора, то просто оплатите свой штраф, адекватный Вашей вине и заставляющий считаться со светом сигнала.
И какова тогда роль государства в мире будущего?
Обеспечивать устойчивое развитие и создавать благоприятную атмосферу для развития людей и их общества. Создавая оптимальные условия использования для этого выгоды доступных территориально привязанных «телесных» ресурсов и формируемых, в том числе экстерриториальных, ресурсов информационных, цифровых. Если государство работает на людей, если настраивает всю свою повседневную деятельность на конечный общественно-значимый, понятный каждому человеку результат, то создается атмосфера доверия в обществе. А это та атмосфера, которая позволяет ему максимально реализовываться. Результативное госуправление гарантирует соблюдение, как минимум, 5 групп балансов. Например, баланса интереса участвующих сторон. Баланса интересов сегодняшнего дня и будущего, будущих поколений. Мы ведь не можем себе позволить, решая сегодняшние задачи, лишить будущие поколения возможности нормального существования и развития.
Беседовал Евгений Хан
С другими материалами по госуправлению, подготовленными в РАНХиГС при участии Владимира Южакова, вы можете познакомиться здесь
По этой ссылке можно скачать список публикаций Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС по вопросам совершенствования государственного управления по направлениям исследований ЦТГУ
Владимир Николаевич Южаков
Директор Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС, член Экспертного совета при Правительстве РФ, доктор философских наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, депутат Государственной Думы Федерального собрания РФ первого и третьего созывов.
