Текст: Саид Гезердава
Эта публикация посвящена двум принципиальным аспектам отношений НПО и государства. Во-первых, гарантиям автономности НПО, которые не позволяют государственным органам произвольно вмешиваться в деятельность некоммерческих организаций. Во-вторых, полномочиям государства в отношении НПО, нарушающих некоммерческое законодательство.
1. Гарантии независимости НПО от вмешательства государства
Основные принципы отношений институтов гражданского общества и государства – свобода создания и деятельности, невмешательство государства (автономия гражданского общества), финансовая независимость, равенство перед законом – наиболее актуальны для НПО, т.е. таких НКО (общественных объединений, благотворительных организаций и других НКО), которые подчеркивают свой негосударственный статус. В основном эти принципы (или гарантии) предусмотрены Законом Республики Абхазия «Об общественных объединениях, политических партиях и движениях» от 27 августа 1991 г. (далее — Закон об общественных объединениях), определенные гарантии содержатся и в других нормативно-правовых актах.
Принцип свободы создания и деятельности НПО определен в ст. 2 Закона:
Граждане Республики Абхазия имеют право без какого-либо предварительного разрешения государственных органов создавать общественные объединения, политические партии и движения.
Общественные объединения свободны в определении целей, задач и принципов своей деятельности, системы своих органов, форм и методов работы. Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация о деятельности их органов и принимаемых решениях общедоступной (п. 1).
Все общественные объединения свободно действуют на территории, которая обозначена в их уставах, как территориальная сфера деятельности (п. 4).
Принцип невмешательства в деятельность НПО определен следующим образом:
Противоправное вмешательство государственных органов о должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов и должностных лиц — не допускается. Лица, незаконно вмешивающиеся в деятельность общественных объединений, несут ответственность, установленную законодательством (п. 3 ст. 3).
Однако в абхазском законодательстве нет санкций за противоправное вмешательство в деятельность общественных объединений — ни в Уголовном кодексе Республики Абхазия, ни в Кодексе об административных правонарушениях. Кроме того, важно не только наличие мер ответственности, но и отражение в законодательстве общих подходов, которые будут свидетельствовать о доверии государственных органов к НПО. Как отмечается в комментарии Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) к проектам законов Республики Узбекистан о НПО: особо пристальное наблюдение за работой НПО в отсутствие данных о противозаконной деятельности может представлять собой нарушения презумпции законности деятельности (как частного случая презумпции невиновности).
Закон об общественных объединениях гарантирует равенство общественных объединений и прав их членов:
Все общественные объединения … равны перед законом и судом (п. 4 ст. 2).
Требования об указании в официальных документах на членство в том или ином общественном объединении не допускаются. Участие или неучастие гражданина в деятельности общественного объединения не может служить основанием для ограничения его прав и свобод, либо основанием для неисполнения предусмотренных Законом обязанностей, а также условием для предоставления ему государством каких-либо льгот и преимуществ, кроме случаев, предусмотренных законом (п. 4 ст. 3).
Гарантии независимости НПО должны быть подкреплены весомыми обязанностями и ответственностью органов власти. Но в Законе об общественных объединениях нет полноценной статьи об обязанностях органов власти. В ст. 3 говорится об отношениях государства и общественных объединений, некоторые обязанности государственных органов можно вычленить из ее содержания: обеспечение соблюдения прав и законных интересов общественных объединений; предоставление налоговых льгот на основаниях и в порядке, предусмотренных законодательством; решение вопросов, затрагивающих интересы общественных объединений, с участием или по согласованию с соответствующими общественными объединениями (в предусмотренных законодательством случаях); ограничение противоправное вмешательство государственных органов о должностных лиц в деятельность общественных объединений.
Положения Закона об общественных объединениях, касающиеся финансовых и имущественных отношений государства и общественными объединениями являются декларативными, устарели и нуждаются в пересмотре. В частности, предусматривающие, что государственные органы оказывают общественным объединениям возможную помощь и поддержку, в том числе путем предоставления в пользование принадлежащих государству зданий, сооружений, земельных участков, а также путем предоставления дотаций (п. 1 ст. 3 Закона).
Если говорить о гарантиях автономии НПО в иных законах, то согласно ст. 3 Закона Республики Абхазия "О благотворительной деятельности" от 4 декабря 1992 г., деятельность благотворительных организаций носит неправительственный характер, но не препятствует их взаимодействию с государственными структурами и выполнению заказов на определенные государством виды услуг. В Законе Республики Абхазия «О некоммерческих организациях» от 2 ноября 2005 г. (далее Закон об НКО) есть шестая глава, определяющая отношения НКО с органами государственной власти. В ней нет каких-либо значимых гарантий самостоятельности НКО, которые не учреждаются государственными органами. Кроме того, достаточно скупо определены источники финансирования деятельности НКО. Основы отношений государства и молодежных организаций строятся с помощью Закона "О государственной молодежной политике в Республике Абхазия" от 30 декабря 2010 г. Молодежные организации находятся в большей зависимости от государственных органов, их создание рассматривается в качестве мер государственной молодежной политики. О роли государства говорит, в частности такое положение Закона:
В целях создания необходимых условий для функционирования зарегистрированных молодежных объединений, влияния на характер и направленность их деятельности, государство может оказывать им материально-финансовую и организационную поддержку (абз. 2 п. 1 ст. 27 Закона).
2. Прямой запрет на определенные виды деятельности
НПО не могут осуществлять деятельность, которая, во-первых, не соответствует целям их деятельности и противоречат законодательству (такие положения закреплены в п. 2 ст. 17 Закона об общественных объединениях и п. 2 ст. 33 Закона о НКО). В силу большей специализации, некоммерческие организации могут осуществлять один или несколько видов деятельности, которые не запрещены законодательством и соответствуют их уставным целям деятельности. Законодательством могут быть установлены ограничения на виды деятельности, которыми вправе заниматься некоммерческие организации отдельных видов. Отдельные виды деятельности могут осуществляться некоммерческими организациями только на основании специальных разрешений (лицензий) (ст. 24).
3. Прекращения деятельности НПО по инициативе государственных органов
Закон о государственной регистрации юридических лиц (п. 2 ст. 29) предоставляет Министерству юстиции Республики Абхазия право обращаться в суд с требованием о ликвидации юридического лица в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. Однако административное законодательство не было подготовлено к реализации такой ответственности: в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) нет составов правонарушений, которые могли бы быть применены к НКО (общественным объединениям). Есть только ст. 154 КоАП, согласно которой административная ответственность наступает за нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц, но только осуществляющих предпринимательскую деятельность. Эти меры ответственности неприменимы к НКО (общественным объединениям). Для того, чтобы меры ответственности, предусмотренные п. 2 ст. 29 Закона о государственной регистрации не применялись произвольно, в КоАП необходимо конкретизировать составы правонарушений, связанные с нарушением правил регистрации любыми юридическими лицами.
Закон об общественных объединениях содержит наиболее неопределенное и ограничивающее свободу деятельности НПО положение о ликвидации. Во-первых, Закон позволяет Генеральному прокурору и Министерству юстиции выносить предупреждение общественному объединению в случае совершения им действий, выходящих за пределы целей и задач, определенных его уставом или нарушающих закон. Учитывая, что цели общественного объединения могут формулироваться максимально широко и не всегда конкретизироваться в видах деятельности (для этого в уставах всегда предусматривается формулировка о том, что общественное объединение осуществляет и иные незапрещенные законом виды деятельности), то сложно представить, что может рассматриваться как выход за пределы целей и задач. Право определять, что считать выходом за пределы целей и задач общественного объединения предоставлено полностью указанным органам власти. Это недопустимое дискреционное полномочие. Кроме того, «выход за пределы…» уравнен с нарушением законодательства. Даже если НПО осуществляет деятельность не в соответствии со своими целями, это не всегда является нарушением закона, иначе никакого смысла не имеет положение о том, что общественные объединения свободны в определении целей, задач и принципов своей деятельности и т.д. (абз. 2 п.1 ст. 2). Деятельность общественного объединения вопреки своим целям и задачам будет неправомерной, если тем самым оно нарушает законодательство. Поэтому «совершения им действий, выходящих за пределы целей и задач» как основание ответственности является лишним. Во-вторых, используя это неопределенное основание (при условии, что предупреждения выносились общественному объединению не единожды), суд может принять решение о прекращении его деятельности. Ликвидация республиканских общественных объединений производится по решению Верховного суда Республики Абхазия по представлениям Генерального прокурора Республики Абхазия, Министерства юстиции Республики Абхазия.
В Законе о НКО содержатся практически аналогичные Закону об общественных объединениях положения об ответственности некоммерческих организаций. Несмотря на то, что цели деятельности НКО сформулированы более конкретно, в отличие от общественных объединений (в соответствии с п. 1 ст. 24 Закона, НКО могут осуществлять один или несколько видов деятельности, соответствующих целям деятельности НКО), предупреждение от Министерства юстиции или представление прокурора об устранении нарушений, если НКО совершила действия, противоречащие ее целям, является чрезмерно строгой ответственностью. Тем самым Закон позволяет ограничивать деятельность НКО, даже если деятельность, несоответствующая целям НКО, не нарушает закон. В случае вынесения некоммерческой организации двух предупреждений или представлений НКО может быть ликвидирована по решению суда.
4. Контроль деятельности НПО
Одним из самых неоднозначных среди актов органов власти (с учетом его содержания), посвященным мерам контроля за НПО, было распоряжение Президента Республики Абхазия от 22 марта 2000 г. В распоряжении признается недопустимость отсутствия контроля со стороны власти за деятельностью общественных организаций. Несмотря на то, что в отношении НПО осуществлялся налоговый контроль и контроль за уставной деятельностью. Интересно, что распоряжение было адресовано секретарю Совета безопасности, Министру иностранных дел, Министру юстиции, которым поручалось «разработать порядок контроля за деятельностью общественных организаций, их регулярной отчетностью. Это особенно касается деятельности организаций, созданных различными иностранными органами. Одновременно следует рассмотреть вопрос о выезде граждан Абхазии на различные конференции и мероприятия в дальнее зарубежье. Все они должны выезжать с ведома власти». Об этом распоряжении представителям НПО не было известно до последнего времени, а также не известно было ли оно выполнено. Очевидно, что его выполнение не могло соответствовать законодательству о НПО, и по сути оно являлось ни чем иным, как волюнтаристским решением.
В основном в отношении НПО осуществляются традиционные формы контроля. Учитывая особенности статуса благотворительной организации со стороны государства контроль за уставной деятельностью и бухгалтерской отчетностью осуществляется Министерством юстиции, сертификационной комиссией и налоговыми органами. Благотворительная организация обязана представлять ежегодный отчет в сертификационную комиссию в установленной форме (однако она установлена и отчеты Министерство юстиции принимает в произвольной форме). Названные органы вправе требовать от органов управления благотворительной организации предоставления принятых решений, получать объяснения от членов и должностных лиц организации и других граждан по вопросам, связанным с соблюдением устава организаций. Закон о благотворительной деятельности допускает общественный контроль деятельности благотворительной организации, который предлагается в печати. Однако благотворительные организации не следовали и не следуют этому требованию и за его исполнения никогда не требовали контролирующие органы. С учетом повышенного внимания и критики, в интересах НПО было размещение своих ежегодных отчетов на Интернет-сайтах.
Закон о НКО (ст. 32) предусматривает контроль со стороны органов государственной статистики, налоговых органов. Из содержания п. 2 ст. 33 Закона, посвященной ответственности НКО, можно сделать вывод, что за деятельностью НКО осуществляют контроль и надзор Министерство юстиции и прокуратура (но они почему-то не упомянуты в статье о контроле за деятельностью НКО).
За деятельностью общественных объединений также осуществляется контроль и надзор со стороны Министерства юстиции и прокуратуры за соблюдением уставных целей и задач и законностью, а также финансовый – со стороны налоговых органов (в Законе они названы финансовыми, а не налоговыми). Подробнее всего в Законе изложена суть контроля со стороны Министерства юстиции:
…осуществляет контроль за соблюдением положений устава относительно целей деятельности общественного объединения и вправе требовать от руководящего органа общественного объединения представления принятых им решений, направлять своих представителей для участия в проводимых общественным объединением мероприятий, получать объяснения от членов общественного объединения по вопросам, связанным с соблюдением его устава (ст. 16).
В изложенном виде эти требования не реализовывались. НПО ежегодно представляют в Министерство юстиции отчет о деятельности в истекшем году, в котором описываются основные направления деятельности и формы их осуществления. По всей видимости, Министерству юстиции остается судить – соответствует или нет описанное уставным целям и задачам. В практике НПО не было случаев, когда Министерство юстиции выносило им предупреждения о несоответствии деятельности НПО их уставам.
