В настоящей статье я хотел бы дать правовой анализ взимания платы за посещение особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Развитие экологического туризма в России, помимо создания и обустройства особо охраняемых природных территорий, сопровождается и развитием такового явления, как установление платы за посещение ООПТ. Но насколько правомерны и целесообразны такие платежи?
Статья довольно длинная и точно не является «легким чтением». Тем более, что будем вдаваться в юридические подробности. Так что текста будет много, а картинок мало.
Одним из способов, позволяющих улучшить состояние окружающей среды и тем самым способствовать реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, является создание особо охраняемых природных территорий.
ООПТ обеспечивают существенный вклад в сохранение, восстановление и изучение экосистем, биологического и ландшафтного разнообразия, возобновляемых природных ресурсов, здоровой среды для жизни настоящего и будущего поколений людей, стабилизации экологической обстановки, экологическое просвещение населения, исследование природных процессов, выполнение международных обязательств Российской Федерации в сфере охраны природы.
По данным Росстата в 2023 г. в Российской Федерации насчитывалось 11,9 тыс. особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения. Согласно ежегодному отчету, о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, публикуемому на сайте Министерства природных ресурсов и экологии, по сравнению с предыдущим годом их общая площадь увеличилась на 2,1 млн га, составив 244,3 млн га к 2023 г. В том числе: 112 государственных природных заповедников, 65 национальных парков, 2422 государственных природных заказников, 7390 памятников природы, 73 дендрологических парков и ботанических садов, а также 494 ООПТ относящихся к иным категориям.
Из почти 12 тыс. существующих на сегодняшний день в России ООПТ, подавляющая часть имеет региональный статус (88%) и лишь 296 (включая дендрологические парки и ботанические сады) имеют федеральный статус. Регионального значения насчитывается 10625 ООПТ. 1071 ООПТ имеют местное значение.
В рамках реализации федерального проекта «Сохранение биологического разнообразия и развития экологического туризма», относящегося к национальному проекту «Экология», к 2024 году площадь особо охраняемых природных территорий должна быть увеличена еще не менее чем на 2 млн. га за счет создания 24 новых особо охраняемых природных территорий.
Для жителей Европы и Америки отдых в национальных парках и других особо охраняемых природных территориях является одним из самых популярных. В целом в мире активно развивается экотуризм (экологический туризм).
Про экологический туризм я уже писал в этой статье:
Но в настоящее время в России большинство граждан слабо представляют, чем экотуризм отличается от обычного отдыха на природе. Классические экотуры нацелены, прежде всего, на экологическое просвещение путешественников, хотя и предполагают знакомство с историческим прошлым населяющих регион народов, с их традиционным образом жизни, ремёслами, фольклором, способствуют развитию местной экономики. Ориентированные на различные категории путешественников, экотуры могут включать как элементы активного туризма (сплавы по рекам на катамаранах и рафтах, велопутешествия, лыжные походы) с проживанием в палатках, так и "цивилизованное" размещение в домах отдыха и на турбазах, и многочисленные экскурсии.
Однако развитие экологического туризма в России, помимо создания и обустройства особо охраняемых природных территорий, сопровождается и развитием такового явления, как установление платы за посещение ООПТ.
Следует отметить, что взимание платы за посещение ООПТ, это общемировая практика. Например, стоимость разового пропуска в национальные парки США составляет 8-10$. При желании можно приобрести годовой абонемент за 80 $. Также есть скидки для инвалидов, людей старшего возраста, бесплатно для детей, определенного возраста. В Канаде годовой абонемент для взрослого обойдется в 69,19$ дети до 17 лет — бесплатно, предусмотрены скидки для инвалидов и людей старше 62 лет.
Но при этом, например, в Финляндии, посещение национальных парков абсолютно бесплатно для всех категорий граждан, включая иностранцев.
Теперь подробно рассмотрим, как с этой проблемой обстоят дела в Российской Федерации. Начнем с обзора нормативных актов, регулирующих порядок взимания денежных средств в пределах ООПТ.
В первую очередь обратим внимание на основной нормативный акт, регулирующий порядок использования и охраны ООПТ - ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Согласно п.2 ст. 5.1 этого закона, физические лица, не проживающие в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, могут посещать такие территории бесплатно или за плату. Порядок определения указанной платы, а также случаи освобождения от взимания платы устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Кроме этого, существуют и такие подзаконные акты, как:
- Постановление Правительства РФ от 18.07.2007 № 452 «Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристического продукта»;
- приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 06.09.2010 № 351 «Об утверждении Порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности государственных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, оказываемые ими в пределах установленного и сверх установленного государственного задания»;
- Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 9 декабря 2014 г. № 546 «Об утверждении Порядка определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма»;
- Постановление Правительства РФ от 13 июля 2020 г. № 1039 «Об утверждении Правил определения платы для физических лиц, не проживающих в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, за посещение особо охраняемых природных территорий и установления случаев освобождения от взимания платы».
Собственно, последние Постановление оказало существенную роль в упорядочивании взимания платы за посещение физическими лицами ООПТ. До вступления Постановления в силу размер платы для граждан на федеральном уровне не регулировался и устанавливался руководителем учреждения самостоятельно.
В настоящее время, размер платы, устанавливаемой учреждениями ООПТ, составляет:
а) для особо охраняемых природных территорий федерального значения - не менее 1 процента установленной величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации за одно посещение;
б) для особо охраняемых природных территорий регионального значения - не менее 0,5 процента установленной величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации за одно посещение;
в) для особо охраняемых природных территорий местного значения - не менее 0,25 процента установленной величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации за одно посещение.
Начиная с 1 января 2024 года величина прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации составляет 16 844 рубля. Таким образом, минимальная стоимость посещения ООПТ федерльного значения (например, заповедников и национальных парков), будет составлять 168 рублей 44 копейки, ООПТ регионального значения (например, заказников, природных парков или памятников природы) – 84 рубля 22 копейки, ООПТ местного значения (например, оздоровительных троп)– 42 рубля 11 копеек.
За посещение физическими лицами особо охраняемых природных территорий федерального значения размер платы устанавливается федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление соответствующими особо охраняемыми природными территориями федерального значения, по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся такие учреждения.
В целом проанализировав федеральные и региональные нормативные акты, регулирующие правила посещения особо охраняемых природных территорий, можно отметить, что платные услуги предоставляются физическим и юридическим лицам с целью:
- повышения эффективности использования ресурсов особо охраняемых природных территорий Российской Федерации;
- наиболее полного удовлетворения потребностей населения в туристских, экскурсионных и других услугах;
- получения дополнительных финансовых источников для развития уставной деятельности Учреждения ООПТ, укрепления материально-технической базы, материального стимулирования и оплаты труда работников Учреждения ООПТ.
Есть данные, что в среднем бюджет Учреждений ООПТ примерно на 20% формируется за счёт взимания платы с посетителей.
При этом поддерживается следующий порядок оказания платных услуг:
- оказываемые услуги должны соответствовать обязательным требованиям, установленным законом;
- платные услуги могут быть оказаны исключительно при наличии желания потребителя;
- стоимость платных услуг определяется на основе расчета экономически обоснованных затрат материальных и трудовых ресурсов.
Следует обратить внимание и на то, что согласно Постановлению Правительства РФ №1039, плата устанавливается за «одно посещение». Однако, в данном Постановлении, не раскрывается, что обозначает понятие «одно посещение». И разные учреждениях ООПТ, это понятие трактуют по разному. Так, в некоторые национальные парки, оплачивается разовый билет на вход. После чего там можно находится непрерывно в течении от нескольких дней, иногда до месяца. Например, в национальным парке Алханай (Забайкальский край), разовый билет стоит 200 рублей с человека. Столько же и в национальном парке Кодар (Забайкальский край). Оплатить можно как на КПП нацпарка (в Алханае) или дистанционно на сайте ООПТ (нацпарк Кодар, КПП отсутствует). В Кенозерском национальном парке, за пребывание нужно заплатить 250 рублей (разрешение выдается на 10 дней).
В то же время, в нацпарке Забайкальский, плату берут за каждый день пребывания в пределах ООПТ. Могу привести пример из собственного опыта: в июле 2023 года, с нас взяли по 200 руб. с человека в день и 100 рублей за машину (платеж единоразовый). Пропуск приобретали на 3 дня. Но оказалось, что считается календарный день, а не сутки. Т.е. в 17.30 я заплатил за полный день, который соответственно заканчивается в 23.59. Так, въехав в парк 07.07.23 в 17.30 разрешение мы получили до 23.59 09.07.23. Так что под вечер въезжать в национальный парк невыгодно.
Подобная ситуация складывается и при посещении Кавказского биосферного заповедника. Например, посещение плато Лаго-Наки (входит в территорию заповедника), стоит 300 рублей в день с человека. Если вы на машине, то через шлагбаум пропускают бесплатно, но проехать можно только 1,5 км по каменистой дороге до парковки.
Однако Постановление Правительства № 1039 устанавливает лишь нижний предел стоимости посещения ООПТ, а вот потолок цен не определён. Поэтому наиболее посещаемые Учреждения ООПТ могут существенно увеличь стоимость пребывания. Так, например, посещение природного парка «Териберка» (ООПТ регионального значения в Мурманской области), с 1 июня 2023 года составляет 360 рублей для граждан России и 720 рублей для иностранных граждан. Размер этих платежей определен постановлением Правительства Мурманской области № 405-ПП от 30.05.2023.
Отмечу также, что Постановление Правительства РФ № 1039 устанавливает и льготы, для отдельных категорий граждан.
В первую очередь от платы освобождаются местные жители – зарегистрированные для постоянного проживания в населённых пунктах, расположенных в пределах соответствующих ООПТ.
Также этим документом предусмотрено освобождение от взимания платы ещё 17 категорий граждан: инвалиды войны, участники ВОВ, ветераны боевых действий, Герои России и Советского союза, люди с ограниченными возможностями, дети дошкольного и школьного возраста, малоимущие семьи, многодетные родители, дети-сироты, пенсионеры и др.
Что касается льгот для пенсионеров, то порядок их установления отдельно регулируется Письмом Минприроды России от 5 апреля 2021 г. N 15-53/9378 «О плате за посещение ООПТ гражданами Российской Федерации пенсионного возраста». В нем Минприроды России отмечает, что гражданами пенсионного возраста, которые в соответствии с подпунктом п) пункта 9 Правил освобождены от платы за посещение особо охраняемых природных территорий являются лица, достигшие возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины), а также иные лица, определенные в соответствии со статьями 30 - 32 Федерального закона «О страховых пенсиях» от 28.12.2013 № 400-ФЗ. Таким образом, пенсионеры по выслуге лет, в том числе пенсионеры силовых структур, в категорию лиц имеющих льготы при посещении особо охраняемых природных территорий не входят.
Но следует обратить внимание и на то, что существуют немало ООПТ, которые можно посещать бесплатно. Возьмем для примера Ленинградскую область. На территории Ленинградской области действуют 3 ООПТ федерального значения, 49 ― регионального и 4 местных ООПТ. И посещение почти все этих территорий не требует оплаты.
В последние годы в окрестностях Санкт-Петербурга, преимущественное на территории Ленинградской области ведётся активная деятельность по созданию новых особо охраняемых природных территории. В основной это государственные природные заказники, природные парки и памятники природы. В отличие от заповедников и национальных парков, пределах таких ООПТ действует наиболее благоприятный режим для лиц, желающих их посещать. Все заказники Ленинградской области доступны для посещения без каких-либо разрешительных документов и плату за их посещение не требуют.
Более того, для удобства людей, желающих прогуляться по живописным местам и насадиться нашей северной природой, идет работа по созданию экологических троп. На сегодняшний день Ленинградская область – один из лидеров по созданию инфраструктурных туристических проектов.
Дирекция особо охраняемых природных территорий Ленинградской области организует деятельность ООПТ регионального значения, и в частности, реализацию приоритетного проекта «Тропа 47» по созданию сети функционирующих туристских маршрутов на природных территориях Ленинградской области. И вот за последние 10 лет создано порядка 40 маркированных экологических маршрутов. Но следует отметить, что только за два года проложили туристические маршруты общей протяженностью более 200 км. В 2019 году, в 47 регионе проходило в общей сложности всего 26 километров экологических троп, и располагались они главным образом на всем известных, а любителями пеших путешествий и вовсе исхоженных вдоль и поперек территориях: в Линдуловской роще, на Токсовских высотах и некоторых иных. В конце 2023 года в Ленинградской уже функционировало порядка 40 маршрутов. А согласно проекту "Тропа-47", до конца 2024 года предполагается строительство ещё 7 экотроп.
Что же такое, экологическая тропа или, по другому, экологический маршрут? В классическом понимании, это обустроенный путь следования, который создан с целью экологического воспитания и охраны особых природных зон, так как экотропы в подавляющем большинстве случаев проходят через особо охраняемые природные территории (ООПТ). Протяжённость экологических троп Ленинградской области варьируется от 400 м до 12,5 км, а в среднем 3-5 км. Почти по всем экотропам можно гулять круглый год.
И до недавнего времени всё это было бесплатно! Но, Правительство Ленобласти приняло Постановление от 15.04.2024 № 246 о введении с 01.05.2024 года платы за посещение экотроп, расположенных на особо охраняемых природных территориях. В настоящее время речь идет лишь о пяти территориях: заказниках "Линдуловская роща", "Раковые озера", "Выборгский", "Кургальский" и памятнике природы "Колтушские высоты". Плата за вход в "Линдуловскую рощу" будет на уровне 200 и 400 рублей для граждан РФ и иностранцев, соответственно. В остальные – по 150 и 300 рублей. Оплатить можно на сайте, по квитанции в банке или по куар-коду, который можно найти информационных стендах. Вот только мобильный интернет, зачастую а таких местах работает не очень хорошо, а то и вообще не работает.
Таким образом, анализируя сложившуюся в настоящее время в России ситуацию с взиманием платы за посещение ООПТ, можно отметить, что плата преимущественно взимается за посещение заповедников и национальных парков. Плата за посещение ООПТ регионального и местного значения взимается реже, но при этом платежи могут быть существенно выше рекомендованных (например, природный парк Териберка, о котором говорилось выше).
В целом же, по мнению автора, взимание платы за посещение особо охраняемых природных территорий, влечет некоторые правовые коллизии с некоторыми конституционными нормами, касающихся свободы передвижения на территории РФ, а также с законодательством о туристической деятельности граждан и налоговым законодательством.
Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 27.01.2023) "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в ст. 8 перечисляет случаи, когда право граждан Российской Федерации на свободу передвижения и выбор места пребывания может быть ограничено. Но в том, исчерпывающем перечне, нет ни слова про ООПТ. А взимание платы, в какой-то мере является ограничением свободы передвижения.
Подобный вопрос уже поднимался рядом ученых – юристов, которые отмечали, что что установление платы за посещение национального парка в туристических целях является нарушением налогового законодательства России.
Действительно, за посещение физическими лицами территорий национальных парков (за исключением участков, расположенных в границах населенных пунктов) в целях туризма и отдыха взимается плата. В соответствии со ст. 8 Налогового Кодекса РФ такую плату ст. 8, называет сбором. Однако, согласно п. 5 ст. 3 НК РФ «ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом».
Кроме того, в п. 5 ст. 12 НК РФ отмечается, что: «Не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Однако, никаких сборов и пошлин за посещение ООПТ, Налоговый кодекс РФ не предусматривает! Следовательно, установление платы за посещение ООПТ, нарушает налоговое законодательство.
Автор считает, что взимание платы именно за посещение ООПТ, нарушает конституционное право граждан на свободное передвижение по нашей стране. Зачастую, установление высоких ставок платы за пребывание в пределах заповедников, национальных парков, заказников и других охраняемых территорий отрицательно влияет на развитие внутреннего туризма. Дополнительный доход Учреждения ООПТ могли бы получать, активно развивая инфраструктуру этих территорий. И вот, за предоставление дополнительных услуг, вполне можно взимать деньги. Развитие сети кемпингов, гостевых домой, локального транспорта, музеев, предприятий общественного питания вполне может приносить неплохой доход, а также обеспечивать создание новых рабочих мест для местного населения. А территории с развитой инфраструктурой будут привлекать большее количество туристов, которые, соответственно будут платить деньги за предоставляемые услуги.
Статья приводится по материалам моей собственной научной статьи: Уханов И.С. О правовом регулировании установления платы за посещение особо охраняемых природных территории в Российской Федерации // Журнал правовых и экономических исследований. 2024 г. № 2., Гатчина, 2024.
А что мои уважаемые читатели думают про взимание платы за посещение ООПТ? Пишите ваши комментарии!
- Если статья вам понравилась и вызвала положительные эмоции, ставьте лайки и подписывайтесь на канал!
- Буду рад всем посетителям!
