В конце мая в Государственную Думу РФ поступил законопроект № 1179398-7 о внесении изменений в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ (далее – Закон об адвокатуре). Законопроект предлагает разрешить адвокатам совмещать их основную работу с исполнением обязанностей депутата на непостоянной основе. Непостоянной – значит, непрофессиональной: если совсем по простому, то депутат в этом случае не получает вознаграждение за свою политическую деятельность.
⠀
Законопроект выглядит сенсационным. Ведь запрет на подобное совмещение появился совсем недавно. Введён он был Федеральным законом от 2 декабря 2019 г. N 400-ФЗ, внесшим изменения в Закон об адвокатуре. Вступили в силу эти изменения, включая тот самый запрет на совмещение, лишь 1 марта 2020 г. А уже 23 июня 2020 г. появился сначала законопроект № 978064-7, допускающий совмещение адвокатской деятельности с исполнением обязанностей муниципального депутата на непостоянной (непрофессиональной, бесплатной) основе. Теперь же почти год спустя в законопроекте от 26 мая 2021 г. № 1179398-7 возникло ещё более радикальное предложение разрешить адвокатам избираться «без отрыва от основной деятельности» депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а не только на муниципальные должности. Работа, как видим, идёт, и, на первый взгляд, непонятно другое: зачем же понадобилось перед этим запрещать то, что теперь собираются разрешить? Что вообще за странные метания?
Впрочем, кажутся они странными лишь на первый взгляд. А если поставить ситуацию в исторический контекст, то удивление резко уменьшится. Выяснится, что в этой внешней нелогичности имеется своя глубокая логика.
⠀
Совмещать обязанности адвоката и муниципального на непостоянной основе депутата сейчас нельзя…
По традиции, сначала матчасть. Пункт 1 статьи 2 Закона об адвокатуре запрещает адвокатам занимать государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, должности государственной службы и муниципальные должности. При чём здесь депутатская деятельность? Оказывается, в соответствии с абзацем девятнадцатым пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон о местном самоуправлении), депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления прямо отнесены к лицам, замещающим муниципальную должность. То есть государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности – это в том числе и депутатские. Причём норма не уточняет, на постоянной или иной основе нельзя занимать эти должности. Стало быть, по умолчанию адвокат не может быть депутатом в любом случае: в том числе, когда не получает за своё депутатство вообще ничего. Кажется, из пункта 1 статьи 2 Закона об адвокатуре следует только такое понимание.
Статья 16 Закона об адвокатуре такому пониманию полностью соответствует. Согласно подпункту 1 её пункта 1, статус адвоката приостанавливается в том числе при избрании (назначении) адвоката на должность в орган государственной власти или орган местного самоуправления. А значит, и на должность депутата тоже. И опять без уточнения насчёт профессиональной или непрофессиональной основы.
⠀
…Но ещё недавно было можно…
Вот только введена именно такая редакция статьи 16 Закона об адвокатуре совсем недавно: тем самым Федеральным законом от 2 декабря 2019 г. N 400-ФЗ и применяется с 1 марта 2020 года. А до того на протяжении многих лет действовала несколько иная формулировка, обязывавшая приостанавливать статус адвоката лишь на период избрания в орган государственной власти или орган местного самоуправления на постоянной основе. Возникало противоречие: в силу статьи 2 Закона об адвокатуре, адвокату нельзя было быть депутатом ни в каком варианте, но при этом, исходя из статьи 16 того же Закона, приостанавливать статус требовалось лишь при избрании адвокатом на постоянной основе. Подобное противоречие правовых норм в юриспруденции называется коллизией.
Из-за данной коллизии и разгорелся сыр-бор, приведший к появлению Постановления от 18 июля 2019 г. N 29-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ" в связи с жалобой гражданина О.В. Сухова». Разрешил коллизию в этом Постановлении Конституционный Суд РФ в пользу адвокатов. Он посчитал, что запрета на совмещение адвокатской деятельности с муниципальным депутатством на непостоянной (непрофессиональной) основе на самом деле в законодательстве нет.
Такой вывод, по мнению Конституционного Суда РФ, следует из того самого подпункта 1 пункта 1 статьи 16 Закона об адвокатуре, а также ряда других норм права (каких именно – см. Постановление N 29-П). Просто их надо рассматривать во взаимосвязи. И тогда, как читаем в пункте 4 Постановления, положения пункта 1 статьи 2 Закона об адвокатуре, вроде бы говорящие об обратном, не распространяются «на осуществление полномочий депутата представительного органа местного самоуправления на непостоянной основе». А нечеткость Закона об адвокатуре в этой части должна расцениваться «не как пробел в определении правовых последствий», а всего лишь «как квалифицированное умолчание».
⠀
…Однако об этом никто не знал
Насчёт «квалифицированного умолчания» Конституционный Суд РФ явно польстил нашей законодательной власти. Он ведь рассуждал, как указано в пункте 3.2 Постановления N 29-П, «презюмируя соблюдение требований разумности правового регулирования». А дальше как в старом анекдоте: все знают, что, когда собака лает, она не кусает, но знает ли об этом собака? Судьи Конституционного Суда РФ вывели волю законодателя, исходя из той самой «презумпции разумности». Вот только законодатель, оказывается, не знал, что на протяжении всего предшествовавшего времени у него была именно такая воля.
Судьи Конституционного Суда РФ рассуждали преимущественно как юристы, а тот самый исторический контекст как-то не учли. А заодно не учли уровень компетентности нашей законодательной власти, вполне вписывающийся в исторический контекст.
⠀
Исторический контекст, всё объясняющий
Это, в общем-то, старая и известная история. В советскую эпоху застоя состоялась встреча адвокатов Московской коллегии с представителями Московского городского комитета партии. И на ней присутствовал лично известный партийный деятель Петр Нилович Демичев, будущий министр культуры и кандидат в члены Политбюро. Цель была благая – помочь работе столичных адвокатов. Но, слушая их речи, Демичев неожиданно для себя открыл: адвокаты, оказывается, защищают преступников. И тогда вместо помощи адвокатам он предложил другое: «А не можем ли мы просто взять да и закрыть эту вашу контору?»
История старая, известная и к тому же исчерпывающе характеризующая давнее отношение наших властей к адвокатуре. И это отношение ничуть не изменилось в нынешнее постсоветское время. Если коротко, то адвокаты нашей государственной системе не нужны.
Проявляется это в чём угодно. Взять судебную власть. Не секрет, что судьями у нас, в основном, становятся бывшие секретари и помощники судей. Люди несколько лет сшивали дела, вели документооборот, потом сдали экзамен, и вот они уже судьи. А ведь для многих стран мира является обычным, когда судейские мантии надевают адвокаты, причём весьма успешные. Например, в Англии легендарный судья Альфред Деннинг (вершил правосудие до 1992 года) сначала добился высот на поприще адвокатуры. Или более свежий пример. В 2012 году членом Верховного Суда Великобритании стал выдающийся адвокат Джонатан Сампшн. Причём к присяге он был приведён сразу после успешного представления интересов олигарха Романа Абрамовича в его споре с Борисом Березовским в Высоком суде Лондона. Наверное, многим хотелось бы, чтобы судьёй в их деле был юрист, чью квалификацию Абрамович оценил почти в восемь миллионов фунтов стерлингов. Но в России, как уже сказано, всё иначе.
Если же взять законодательную ветвь, то компаративистика вновь неутешительна. Тут уже за примерами далеко не пойдём. Конституционный Суд РФ в пункте 3.1 всё того же Постановления от 18 июля 2019 г. N 29-П говорит, что «зарубежный опыт правового регулирования свидетельствует преимущественно о возможности совмещения статуса адвоката и статуса депутата». В пояснительной же записке к свежему законопроекту от 26 мая 2021 г. № 1179398-7 его авторы даже приводят некоторые из стран, где разрешено такое совмещение: Германия, Италия, Бразилия, Бельгия. Перечень, разумеется, неполный. Но опять-таки, говоря словами Остапа Бендера, «мы чужие на этом празднике жизни». Всегда шли своим путём, гордились своей «особенною статью». В законопроекте годичной давности (от 23 июня 2020 года № 978064-7) не зря подчеркивается, что до сих пор «адвокаты чаще всего трудились именно в оппозиционных фракциях». А партии власти адвокаты, получается, без большой надобности.
⠀
«А ларчик просто открывался…»
Не здесь ли зарыты истоки ранее описанной коллизии? Не потому ли законодатель даже не подозревал на протяжении почти двадцати лет о своей «подлинной», установленной Конституционным Судом РФ с позиции «разумности правового регулирования» воле? До появления Постановления N 29-П просто некому было подсказать, что нечто, по мнению законодателя, запрещенное, на самом деле им же и разрешено. Так что зря Конституционный Суд РФ сказал про «квалифицированное умолчание». Оно, скорее, «низкоквалифицированное».
Когда сюрприз всё же обнаружился, то сработал инстинкт. Инстинкт, выработанный историей и не имеющий ничего общего с «разумностью правового регулирования». Он даже не из советской эпохи, а из ещё более ранней. Вот характерный случай ещё из первой половины девятнадцатого века. Одному из тогдашних губернаторов сообщили, что он нарушает один из действующих законов. В ответ губернатор схватил соответствующий том Свода законов Российской империи, сел на него и вызывающе спросил: «Ну, и где теперь ваш закон?»
Примерно так отреагировала наша Дума на Постановление от 18 июля 2019 года N 29-П. Статья 16 Закона об адвокатуре была переписана таким образом, чтобы «квалифицированного умолчания» там больше не разглядел никто и никогда. Причём переписана очень оперативно. С момента выхода Постановления Конституционного Суда РФ не прошло и пяти месяцев.
⠀
Взгляд в будущее: скорее нет, чем да
И вот, переписав оперативно (оперативно запретив), почти тут же задумались: а что если разрешить? Согласитесь, это вполне по-нашему, и непоследовательность здесь только внешняя. Тем более ведь пока только задумались. И думают уже долго. Первый законопроект появился почти год назад, но так и остался проектом. А теперь появился второй проект, который вполне может повторить судьбу предшественника. На запрет совмещения адвокатства с депутатством во всех проявлениях ушло менее полугода, а над разрешением бьются уже второй год. Интересно посмотреть, что будет дальше.
Иными словами, мы видим: всё, что происходит, абсолютно объяснимо и идёт давно проторенной колеёй. Раз нам эта колея знакома, то можем делать вполне обоснованные прогнозы. Скорее всего, законопроект так проектом и останется. Потому что иной исход будет как раз означать нарушение логики. Логики не юридической (юридические препятствия для совмещения адвокатской и депутатской деятельности отсутствуют как явление), а именно исторической. Канва исторического развития нашей страны всё же очень плохо совмещается с правом.
