Наиболее эффективным способом познания сути правовых явлений является исследование их в развитии и во взаимосвязи с политическими, социально-экономическими, культурными и иными условиями жизни социума. Такой подход позволяет приблизиться к правильному пониманию сущности правовых институтов, выявить их правовую природу, а также сделать вывод об особенностях и закономерностях их развития. Исходя из этого, изучение института самовольной постройки представляется целесообразным начать с вопроса о его историко-правовом генезисе.
Необходимо отметить, что институт самовольной постройки имеет многовековую историю существования, как в российском, так и в зарубежном праве. Начало истории данного института было положено во времена Древнего Рима. К самовольному строительству в соответствии с нормами римского права относились лишь частные случаи возведения построек с помощью строительных материалов одного лица на земельном участке, принадлежащем другому лицу. При этом процесс строительства представлял собой не что иное, как приращение (accessio) движимой вещи (строительных материалов) к недвижимой (земле), а возведение постройки на чужой земле рассматривалось в качестве основания приобретения права собственности на постройку собственником земельного участка. Подобное правовое регулирование строилось на фундаментальном принципе римского права superficies solo cedit, в силу которого сделанное над поверхностью следовало за поверхностью.[1]
В послеримский период развитие норм о самовольном строительстве было обусловлено процессом рецепции римского права, проходившего под эгидой всеобщего признания классического римского принципа superficies solo cedit. Впоследствии данный принцип был закреплен в законодательстве большинства стран романо-германской правовой системы. В то же время в законодательных актах различных европейских государств (например, Гражданский кодекс Франции, Германское гражданское уложение) стали появляться нормы, налагающие на собственника земельного участка, выражающего намерение приобрести постройку в собственность, обязанность по выплате компенсации застройщику.[2]
Что касается отечественной истории правового регулирования самовольного строительства, то она, несомненно, шла по своему исключительному пути развития. Влияние римского права на формирование норм о самовольной постройке в нашем государстве было не менее существенным, чем в западной Европе. Тем не менее, данный процесс сопровождался значительными особенностями, обусловленными влиянием русского обычного права и сложившимся политическим и социально-экономическим укладом жизни общества в России. Как писал российский правовед и государственный деятель, Победоносцев К.П., основой землевладения в России было вотчинное право, которое строилось на началах служебной зависимости. Данное право было сложно подвести под какую-либо римскую юридическую категорию либо найти ему аналогию в римском праве [3]
Непосредственно нормы о самовольном строительстве начинают появляться в России лишь в XV - XVII вв. Подобные нормы, как отмечает Мухаметзянова Л.М., носят казуальный и бессистемный характер.[4] Так, например, судебником царя Фёдора Ивановича 1589 г. регулировались отдельные случаи возведения построек одним лицом на подворной земле другого лица. Более поздними актами, в том числе Соборным уложением 1649 г., устанавливалось правило, согласно которому обладатель вотчины мог приобрести право на постройку при условии полной выплаты её стоимости лицу, осуществившему строительство.[5]
Следующим этапом в формировании норм о самовольной постройке стало принятие Межевой инструкции Екатерины II от 25 мая 1766 года, направленной на ликвидацию имеющегося раздвоения права собственности между постройкой и земельным участком и объединение собственника земли и постройки в одном лице. Причем подобное объединение происходило не в пользу владельца земельного участка, а в пользу застройщика. Застройщик согласно предписаниям законодателя должен был уплатить собственнику земли стоимость земельного участка, занимаемого постройкой. Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель руководствовался, прежде всего, возросшей ценностью зданий и относительной дешевизной земли (в большинстве случаев государственной), которой в России было в изобилии. Следует отметить, что положения Межевой инструкции Екатерины II от 25 мая 1766 года носили чрезвычайный и временный характер: на будущее время самовольная застройка строго воспрещалась, а последствия нарушения данного запрета приводили к применению принципа superficies solo cedit, устанавливающего приоритет прав на землю.[6]
В дореволюционный период правовое регулирование самовольной постройки складывалось преимущественно под влиянием римского права, в силу которого возведение постройки на чужой земле создавало собственность на постройку на стороне собственника земли. Однако в отличие от римского права, где строение в силу принципа приращения (accessio) представляло собой составную часть земельного участка, образовывая вместе с ним единый недвижимый объект, дореволюционное законодательство рассматривало постройку в качестве принадлежности земельного участка, признавая тем самым постройку в качестве самостоятельного объекта права. [7]
При этом вопрос о том, в качестве какого именно объекта рассматривалась постройка – движимого или недвижимого, решался в зависимости от того, на чьей земле возводилась постройка. Если строение было возведено на чужом земельном участке, то такая постройка признавалась в соответствии с российской цивилистической доктриной того времени движимым имуществом.[8] Недвижимым имуществом строение признавалось только в том случае, если оно принадлежало лицу, имеющему право собственности или иное вещное право на землю.[9]
В соответствии со Сводом законов Российской империи 1832 г. «застроение» земельного участка признавалось в качестве способа приобретения права собственности. Причем право собственности на постройку создавалось только для собственника земельного участка, вне зависимости от того, какую ценность имел земельный участок или здание. Значение имело лишь наличие прочной связи с землей и невозможность перемещения объекта без нарушения его целостности. Правовые последствия устанавливались в зависимости от случая «застроения». Если собственник земельного участка застраивал его чужим строительным материалом, то правовым последствием его действий, пусть даже недобросовестных, было приобретение им права собственности на возведенную постройку, при условии уплаты собственнику строительного материала их стоимости и возмещения ему убытков. Если собственником строительного материала был застроен чужой земельный участок, то право собственности на постройку так же возникало у собственника земли, а у застройщика появлялось право на получение компенсации. Однако если у собственника не было намерения приобрести постройку в собственность и выплачивать компенсацию, застройщику предлагалось отделить строительный материал от земли. В случае невозможности отделения, выплата компенсации за материалы ставилась в зависимость от добросовестности действий застройщика по строительству. [10]
В законодательстве советского периода произошел кардинальный сдвиг в правовом регулировании отношений собственности, что непосредственно отразилось на нормах о самовольной постройке. Характерной особенностью развития земельных отношений того периода стало установление государственной монополии на землю и отказ от права частной собственности на землю. В таких условиях законодатель был поставлен перед необходимостью вовлечения построек в оборот путем предоставления на них отдельного права собственности, тем самым устанавливая раздельный правовой режим земельных участков и воздвигнутых на них построек.[11] Таким образом, советский период развития норм о самовольной постройке ознаменовался полным отходом от фундаментального римского принципа superficies solo cedit, согласно которому построенное на поверхности следует за поверхностью.
В ГК РСФСР 1922 г. основания приобретения права собственности были урегулированы недостаточно. Каких-либо специальных правил в отношении самовольной постройки кодекс не содержал, однако в нём закреплялись нормы, предписывающие соблюдение застройщиком установленных строительных норм, а также противопожарных и санитарных правил при создании построек.[12] Дальнейшее развитие института самовольной постройки в советский период характеризовалось постепенным переходом норм о самовольном строительстве из области частного права в область права публичного. Законодательством того времени за самовольное строительство устанавливалась административная и уголовная ответственность. [13]
С принятием ГК РСФСР 1964 г. в отечественном законодательстве впервые на уровне гражданского кодекса было введено понятие «самовольная постройка». В соответствии со ст. 190 ГК РСФСР 1964 г. самовольной постройкой считался жилой дом (дача) или часть дома (дачи), построенные без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил. [14]
По смыслу ст. 190 ГК РСФСР 1964 г. единственным субъектом, осуществляющим самовольное строительство, признавался гражданин, а объектом самовольного строительства мог стать только жилой дом. Хозяйственная деятельность, в частности строительная, была строго регламентирована в СССР, поэтому вопрос относительно последствий самовольного возведения построек иными субъектами, кроме граждан, на практике не возникал. Что касается объектов самовольного строительства, то ст. 190 ГК РСФСР исключала возможность признания самовольными постройками нежилых домов.[15] Как следствие, в настоящий момент все нежилые постройки, построенные до вступления в силу ГК РФ в 1995 году, самовольными не признаются. [16]
В СССР самовольная постройка рассматривалась исключительно как правонарушение, которое представляло собой угрозу интересам государства и граждан, а также рациональному использованию земель и охране окружающей среды.[17] Исходя из ст. 190 ГК РСФСР 1964 г. единственными правовыми последствиями самовольного строительства были снос самовольной постройки силами и за счёт построившего её гражданина, а также безвозмездное изъятие постройки в пользу фонда местного Совета депутатов трудящихся. Возможность признания права собственности на самовольную постройку в качестве правового последствия самовольного строительства не была предусмотрена ни законом, ни судебной практикой.
Следует сказать, что судебная практика того времени внесла значительный вклад в развитие института самовольной постройки, восполнив пробелы существующего законодательного регулировании и раскрыв содержание таких признаков самовольной постройки, как нарушение строительных, пожарных, санитарных, экологических норм при возведении постройки, нарушение постройкой интересов третьих лиц, осуществление строительства в нарушение целевого назначения земельного участка. В последующем для становления правового режима самовольной постройки в том виде, в котором он существует в настоящее время, это имело существенное значение. [18]
Отправной точкой в развитии института самовольной постройки в современном периоде стало принятие Гражданского кодексаРФ в 1994 г. Именно с этого момента в отечественном законодательстве наметилась тенденция к смещению вектора правого регулирования самовольной постройки из области публичного права в область частного права. Об этом, в частности, свидетельствует расположение нормы о самовольной постройке в действующем ГК РФ в главе «Приобретение права собственности», а также появившаяся возможность признания права собственности на самовольную постройку.
Необходимо отметить, что в редакции ГК РФ 1994 г., существовавшей до 2006 года, право собственности на самовольную постройку могло быть признано даже в случае возведения постройки на земельном участке, не принадлежащем застройщику, при условии предоставления застройщику в установленном порядке земельного участка под возведенную постройку. Кроме того, с принятием ГК РФ 1994 г. изменился подход к определению понятия и признаков самовольной постройки. По сравнению с советским законодательством под самовольной постройкой теперь понимается любая постройка, а не только дача или жилой дом, построенный исключительно гражданином. Важную роль в определении признаков самовольной постройки продолжает играть судебная практика, в частности обобщенная практика вышестоящих судов.
[1] Гуцу К.Г. История формирования норм о самовольном строительстве в свете внесения изменений в Гражданский Кодекс РФ // Закон. - М.: Закон, 2012, № 8. - С. 140.
[2]Гуцу К.Г. Указ. соч. С. 142.
[3] Победоносцев К.П. Курс гражданского права: Вотчинные права. Ч. 1. М.: Статут, 2002. С. 399
[4]Мухаметзянова Л.М. Роль судебной практики в формировании и развитии института самовольной постройки (историко-правовой анализ) //Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 61.
[5] Гуцу К.Г. Указ. соч.С. 143.
[6] Кассо Л.А. Русское поземельное право.М.:Кн. маг. И. К. Голубева, п/ф Правоведение.1906. С. 31.
[7]Мустафина З. К. Приобретение права собственности на постройки в трудах русских дореволюционных цивилистов //История государства и права. 2014. № 13. С. 20.
[8] Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995.С. 395.
[9] Кассо Л.А. Указ. Соч.С. 44
[10]Гуцу К.Г. Указ. соч. С. 144.
[11]Гудочкова, Е. Г. От принципа "единой судьбы земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости" к концепции единого объекта //Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 9. С. 40.
[12] Бетхер В.А. История гражданско-правового регулирования последствий самовольного создания или изменения объектов недвижимости в России // Вестник Омского университета. 2012. № 4 (33). С. 106.
[13] Гумилевская О.В. Ответственность за самовольное строительство в России // Общество и право. Научно-практический журнал. 2008. № 1 (19). С. 99.
[14] Бетхер В.А. Указ. соч. С. 107.
[15] Гуцу К.Г. Указ. соч. С. 144.
[16] Постановление Президиума ВАС РФ от 24.01.2012 N 12048/11.
[17] Постановление Пленума Верховного суда РСФСР от 19 марта 1975 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в практике судов при применении ст. 109 ГК РСФСР о безвозмездном изъятии самовольно построенного дома».
[18] Мухаметзянова, Л. М. Роль судебной практики в формировании и развитии института самовольной постройки (историко-правовой анализ) //Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 62.
