Об этом на Лектории РЭШ рассказал профессор Школы Михаил Другов
«Подобно тому, как нельзя распознать, пьют или не пьют воду плавающие во глубине вод рыбы, так и невозможно узнать, присваивают или нет богатство чиновники, приставленные к выполнению дел». Артхашастра, III век до н.э.
Что такое коррупция и как ее изучают экономисты?
Самое распространенное определение принадлежит Всемирному банку: коррупция – это злоупотребление служебным положением ради личной выгоды. Однако из-за неоднозначности слова «злоупотребление» Банержи, Ханна и Муллайнатан определяют ее как нарушение закона чиновником или политиком ради личной выгоды. Тем временем, исследователи коррупции часто говорят, что хотя ей сложно дать определение, вы почти всегда знаете, когда сталкиваетесь с ней.
При анализе коррупции экономисты используют некоторые общие идеи, из которых следующие три представляются важными.
- Провалы рынка. Экономисты, в целом, считают, что рынки работают эффективно и обычно не требуют внешнего вмешательства. Ситуации, когда рынки неэффективны, например, из-за присутствия внешних эффектов или асимметрии информации, считаются провалами рынка. В таких случаях лучше, если государство вмешается: например, устанавливая ограничения на вредные выбросы предприятий или регулируя рынок лекарств. В итоге, бюрократия и чиновники оперируют в условиях, когда рынок неэффективен и есть какие-то фундаментальные проблемы, что приводит к сложной и в каком-то смысле даже нерешаемой задаче создания для них правильных стимулов. А коррупция является одной из сторон этой более общей проблемы.
- Множественные равновесия. Это ситуации, когда в одних и тех же условиях возможен как высокий, так и низкий уровень коррупции. Тогда задача антикоррупционной политики – через системный подход, комплекс решительных мер вытолкнуть систему из плохого равновесия в хорошее.
- Централизованная и децентрализованная коррупция. Любая фирма регулируется и контролируется большим числом государственных органов. Если эти органы не координируются между собой и каждый просит взятку отдельно, в итоге они просят слишком много и не учитывают тот эффект, что завтра фирме нужно платить еще кому-то. Шляйфер и Вишни, которые ввели эти понятия централизованной и децентрализованной коррупции, писали, что в коммунистических режимах была централизованная система: разные органы координировались и фирмы знали, кому надо платить и сколько. В постсоветской России, Индии, некоторых африканских странах коррупция децентрализована, что наносит больше ущерба и ведет к неопределенности. Это помогает объяснить, почему при высоких уровнях коррупции некоторые страны, как Китай, тем не менее, умудряются иметь впечатляющий рост.
Эмпирические исследования
Эмпирические исследования позволяют увидеть некоторые закономерности и взаимосвязи и проверить экономические гипотезы относительно коррупции.
- Индексы коррупции. Самый популярный среди них – индекс восприятия коррупции Transparency International. Есть также International Country Risk Guide от Political Risk Services и индикатор Всемирного банка Control of Corruption. Принципиальных отличий между ними нет (все покрывают более ста стран, существуют несколько десятков лет и все между собой сильно коррелированы), но исследователи любят второй индекс, потому что его начали делать с начала 1980-х годов и накопилось много данных. Эти индексы основаны на опросах разных экспертов в разных отраслях и в разное время. Часто это менеджеры международных компаний, которые, как считается, могут сравнить и квалифицированно ответить на вопросы о коррупции в разных государствах. Качество этих опросов, в том числе сопоставление во времени между странами, часто оставляет желать лучшего, но они показывают какую-то общую картину, позволяют делать некоторые выводы о зависимости между коррупцией и уровнем богатства и другими индикаторами. При этом они не раскрывают причинно-следственные связи, которые обычно интересуют экономистов.
- Полевые исследования. Например, известная статья Олкена и Баррена описывает водителей грузовиков в Индонезии, вывозящих различные грузы из джунглей в порты, на фабрики и т.д. На пути их периодически останавливали на полицейских и армейских блокпостах и станциях весового контроля. Исследователи обнаружили несколько вещей: чем больше блокпостов на пути, тем меньше плата на каждом из них; если груз более ценный или грузовик более новый, то и взятки больше; чем ближе к концу маршрута, тем больше взятки. Это подтверждает базовые гипотезы микроэкономики.
- Сравнение данных из разных источников. Одна из наиболее известных в этом контексте статей описывает данные Гонконга по экспорту в Китай и данные Китая по импорту из Гонконга, то есть статистику обеих сторон. В Китае есть пошлины на импорт, а в Гонконге нет пошлин на экспорт. Исследователи обнаружили, что чем выше пошлина, тем более вероятно, что товар декларируется не как есть на самом деле, а как похожий, но проходящий по более низкой ставке. Другие исследования по похожей методологии иногда обнаруживают, что чем выше пошлина, тем сильнее занижение стоимости ввозимых товаров.
- «Супер данные». Андерсен, Йохансен, Лассен и Пальцева на статистике Банка международных расчетов посмотрели, как депозиты граждан из богатых нефтью развивающихся стран в банковской системе иностранного государства зависят от нефтяных доходов в стране резидентства. Исследователи обнаружили, что примерно 15% нефтяных доходов страны оседает в оффшорной зоне, но только если в этой стране автократический режим. Что интересно, эта доля не коррелирует с индексом коррупции: авторы использовали индекс International Country Risk Guide и не увидели значимой корреляции.
Может ли коррупция быть полезной и как мерить ущерб от нее?
Аргумент о пользе коррупции в экономической литературе обычно приписывается Натаниэлю Лефу, который в статье 1964 года написал: если вмешательство в экономику имеет «неправильные» цели или использует неправильные методы, то коррупция, позволяющая обойти или как-то нейтрализовать это вмешательство, является полезной. Например, если фирмы подкупают налоговых инспекторов и уменьшают свои налоговые платежи в стране, чье правительство тратит все налоги на шикарный образ жизни, а остальное выводит в оффшоры, или если человек за счет коррупции может оставить себе часть урожая и поэтому выжить в стране, страдающей от голода из-за какой-то политики государства (например, конфискация зерна).
Проблема с этой логикой в том, что неправильное, например, избыточное регулирование возникает эндогенно, как раз с целью увеличения коррупционных платежей. Кроме того, со времен статьи Лефа экономическая политика регулирования в мире, в целом, улучшилась, поэтому сила этого аргумента теряется. В итоге, сегодня вряд ли найдется экономист, который будет серьезно утверждать, что коррупция полезна.
Тем временем, исследователи различают два вида коррупции:
- Вымогательство (рэкет): когда чиновник требует взятку за то, чтобы он, по сути, делал то, что нужно, чтобы он ничего не нарушал. В этом случае взятка – перераспределение средств, от которого, в среднем, страдают более бедные люди, поэтому она увеличивает неравенство. Вымогательство может также приводить, например, к закрытию фирмы, когда чиновники требуют слишком много, или новые фирмы просто не создаются, если предприниматели ожидают, что придется давать много взяток.
- Сговор: когда чиновник берет взятку за то, что он НЕ должен делать. Здесь ущерб, который наносится коррупцией, практически никак не связан с размером взятки. Реальный ущерб от такой коррупции очень сложно измерить: он может быть в разы, в десятки раз больше цифр, которые фигурируют официально. Например, строительная фирма некачественно строит дом и дает взятку инспектору, чтобы его приняли. Ущерб в этом случае – повышенная вероятность того, что дом обрушится и люди погибнут – никак не соответствует размеру взятки.
Бороться с вымогательством легко, поскольку тот, у кого вымогают, заинтересован в том, чтобы этого не было. Если есть возмножность, он откажется платить, пожалуется и т.д. Тем временем со сговором бороться гораздо сложнее, потому что обе стороны заинтересованы в том, чтобы он произошел. Более того, когда происходит сговор, стороны берут деньги, в каком-то смысле, у всего общества. В итоге, когда начинается серьезная борьба с коррупцией, вымогательство исчезает первым, особенно на бытовом уровне.
В более общем смысле ущерб от коррупции – это падение интенсивности регулирования. Когда государство пытается бороться с коррупцией, регулирование усложняется (как с госзакупками в России, которые регулируются гораздо больше, чем в некоторых развитых странах). В каких-то случаях оно, наоборот, упрощается, если противостоять коррупции невозможно (как в Мексике, где из-за коррупции был отменен экзамен по вождению). Кроме того, коррупция искажает стимулы в обществе, как в деловой среде (например, высокий уровень коррупции приводит к снижению инвестиций), так и для граждан (они, например, могут отказываться идти в госорганы, потому что не имеют связей и денег или не хотят платить за продвижение). Это все тот ущерб, который не связан с объемом взяток или выведенных средств и который крайне сложно измерить.
Как бороться с коррупцией?
Самый известный пример – это Сингапур. На момент получения независимости там был довольно высокий уровень коррупции, но примерно за 30 лет страна поднялась на верхушку антикоррупционного рейтинга. Это произошло благодаря повышению зарплат чиновников и меритократическому принципу их продвижения по службе, ротации кадров в госорганах, дерегулированию экономики. Кроме того, было создано антикоррупционное агентство с очень широкими полномочиями. Многое из этого удалось реализовать только за счет сильной политической воли лидера страны, которая стала ключевым фактором успеха наряду с системным подходом.
Похожие истории – это Гонконг, частично Грузия, Израиль. Это маленькие страны, но истории успеха есть и среди больших государств. Все развитые страны без исключения были сильно коррумпированы в еще относительно недавние, по историческим меркам, времена. В них все было по-другому, им не на кого было ориентироваться, и борьба с коррупцией носила скорее эволюционный характер. Но их рецепты также известны: свобода прессы, разделение властей, политическая конкуренция, давление избирателей, а также системный подход, реформы и снова политическая воля.
