Историческое развитие и организационная структура Комитета министров
Образование Комитета министров и его деятельность в первой половине XIX в.
Комитет министров Российской империи был образован в 1802 г. во время правления Александра I. Появление данного института могло быть обусловлено изменением управленческой системы Российской империи – появлением министерств: Комитет мог выступить в качестве особого органа, объединявшего их деятельность. Однако в реальной обстановке Комитет не обладал подобной властью: так, один из крупнейших государственных деятелей и реформаторов той эпохи М.М. Сперанский рассматривал Комитет министров лишь как форму докладов министра царю: «Доклад министра был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особые дни и часы. Совокупный доклад производился в Общем Собрании министров в присутствии государя, что и называлось Комитетом. Следовательно, сей Комитет не был ни место, ни особое установление – он был только образ доклада»[1]. Согласно данной точке зрения, Комитет министров являлся лишь одной из форм «приватного совета» при царе.
Как отмечает известный исследователь А.В. Ремнёв, «неопределенность статуса комитета заметна уже в манифесте 8 сентября 1802 г., где он впервые упоминался. <…> Мало изменили положение и последующие акты, призванные конкретизировать место и роль Комитета министров в государственном управлении»[2].
Значение комитета среди высших государственных учреждений начинает возрастать в 1810-е годы: Однако данное возвышение комитета носило преимущественно персонализированный характер и было связано прежде всего с личностью гр. А.А. Аракчеева, обладавшего в тот период значительной властью. Уже в 1826 г. впервые стал актуальным вопрос о ликвидации Комитета министров как органа управления. Несмотря на то, что комитет был сохранен, данный институт утратил свои лидирующие и объединяющие позиции. Во время правления Николая I Комитет министров рассматривал лишь незначительные и маловажные дела.
Состав и компетенции Комитета министров
В Комитет министров входили по должности министры и главноупраляющие отдельными частями, председатели департаментов Государственного совета. В конце XIX – начале XX вв. в состав также вошли государственный секретарь и Обер-прокурор Синода. Также в состав могли войти лица, назначавшиеся по особому усмотрению царя, но их число было невелико. Особое положение в данном органе имел наследник престола.
Комитет первоначально заседал в Зимнем дворце, однако затем в середине 1880-х гг. разместился в Мариинском дворце, как и Государственный совет.
Важное место при обсуждении дел в Комитете министров имел председатель. До 1865 г. пост председателя комитета был соединен с председательствование в Государственном совете. Чаще всего с 1865 г. пост председателя Комитета занимали бывшие министры внутренних дел (П.А. Валуев и И.Н. Дурново) и финансов (М.Х. Рейтерн, Н.Х. Бунге, С.Ю. Витте).
Согласно существовавшим законам, регулирующим деятельность Комитета министров, председатель не обладал особыми преимуществами перед остальными членами, выполняя лишь роль председателя заседания для поддержания порядка и единства. По мнению К.А. Соловьёва, «должность председателя Комитета министров, одна из высших в Российской империи, не была привлекательна для деятельных чиновников. Она была своего рода синекурой, не подразумевавшей серьезной ответственности, а следовательно, и значительной роли при принятии важнейших решений. На этом посту высшие сановники империи – М.Х. Рейтерн (1881-1886), Н.Х. Бунге (1887-1895), И.Н. Дурново (1895-1903) – доживали свой век, не имея шанса вернуться к активной государственной деятельности»[3].
Данную точку зрения поддерживает и А.В. Ремнёв: «Существовало негласное правило назначать на должность председателя комитета одного из старейших сановников, дабы доставить ему значительное содержание и почетное положение. Общей была и практика, что председатель оставался на посту до смерти или до полной потери физической и умственной способности»[4]. Однако были и исключения: так, И.Н. Дурново сам добивался назначения, используя придворные связи.
Иногда пост председателя Комитета министров рассматривался как способ отправить в почетную отставку неугодного министра: яркими примерами могут послужить отставки министров финансов Н.Х. Бунге и С.Ю. Витте.
Важное значение в деятельности Комитета министров занимала канцелярия и его сотрудники. Именно на канцелярию ложилась основная работа, касающаяся делопроизводства, подготовки дел к слушанию и выработки предварительных решений. По мнению Н.Н. Покровского, канцелярия Комитета министров была «своего рода, гвардия гражданского ведомства». Процесс бюрократизации административного процесса безусловно повышал значимость данного органа и его влияние на текущий процесс.
Значительным влиянием обладал руководитель канцелярии – управляющий делами. Именно руководитель канцелярии, а не председатель Комитета министров, представлял журналы Комитета на утверждение императора, получал их обратно и объявлял царские резолюции. А.Н. Куломзин, являвшийся более 20 лет руководителем канцелярии, описывал в своих воспоминаниях следующим образом то место, которое занимал управляющий делами в структуре Комитета министров: «Особенность данной должности заключалась в том, что управляющий назначался именным указом, причем ему предоставлено было право письменного всеподданнейшего доклада, выражавшегося в том, что не председатель, а управляющий посылал журналы заседания комитета государю, от него получал их обратно и объявлял министрам высочайшее повеление, по журналу состоявшееся. Таким образом, председатель не мог приказать управляющему не помещать какого-либо выраженного в заседании мнения или изменить его суть»[5]. Исходя из этого, можно сделать важный вывод, что управляющий делами обладал широкими полномочия по отношению к председателю Комитета министров.
Как отмечает А.В. Ремнёв, «формально комитету принадлежало два рода дел: текущие дела по всем отраслям министерского управления и в особенности присвоенные ему законом. Из числа текущих дел в комитет вносились: во-первых, те дела, которые требовали соображения различных ведомств или в исполнении которых встретил сомнение; во-вторых, дела, “разрешение коих превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому министру, и требующие высочайшего разрешения”. Последний пункт чаще всего содержал изъятия из законов по частным случаям (право диспенсации) и давал комитету право вторгаться в сферу законодательства»[6].
Исходя из этого, можно выделить следующую типологию дел:
1) дела, связанные с вопросом безопасности и государственного спокойствия;
2) дела по устройству путей сообщения;
3) дела по учреждению акционерных компаний;
4) дела по охране православия;
5) назначение пенсий и пособий;
6) дела об увольнении из русского подданства;
7) дела по надзору за органами самоуправления, отклонения земских ходатайств, отмене постановлений земских собраний;
8) дела об аренде казенных земель;
9) рассмотрение ежегодных губернаторских отчетов и отчетов Государственного контроля.
Подобный список рассмотрения дел указывал на широкий спектр вопросов, рассматриваемых в рамках заседаний Комитета министров,. А.В. Ремнёв отмечает, что данный орган был перегружен работо1: в среднем поступало 1000-1200 дел в год. Более точную статистику дел приводит К.А. Соловьёв в своей книге «Политическая система Российской империи 1881-1905 гг.»: в 1882 г. в Комитет министров поступило 1831 дело, в 1886 г. – 1520 дел, 1890 г. – 1405 дел, 1893 г. – 1416 дел[7].
Однако в то же время необходимо отметить, что характер данных дел часто рассматривался как маловажный, в связи с чем роль и авторитет Комитета министров были не очень высоки в среде чиновников. Более того, комитет обладал одним несомненным преимуществом для высших сановников – быстрота принятия решений по сравнению с другими коллегиальными правительственными учреждениями.
В заключение необходимо отметить, что, несмотря на колоссальную работу, осуществляемому Комитетом министров, данному органу не удалось закрепить за собой ведущую роль в системе высшего управления Российской империи, а ценность института нередко носила ситуативный, стихийный характер.
Комитет министров в системе высшего управления Российской империи
Взаимоотношения Комитета министров с высшими правительственными учреждениями Российской империи
Отсутствие четкого разграничения между законодательством и административным управлением, а также полномочий и функций высших правительственных учреждений Российской империи часто приводило к конкуренции между данными органами власти. В рамках данного подхода очень важным представляется проанализировать характер взаимоотношений между Комитетом министров, Государственным советом и Правительствующим Сенатом, что позволит раскрыть механизм принятия решений в Российской империи в конце XIX-начале XX вв.
Рассматривая историю создания и первоначального развития Комитета министров и Государственного совета важно отметить, что приоритетной в начале XIX в. рассматривалась деятельность Государственного совета. Уже в 1811 г. М.М. Сперанский предлагать ликвидировать Комитет министров, а его полномочия передать Государственному совету.
Однако уже во второй половине XIX в. Комитет министров приобрел несколько преимуществ перед Государственным советом, которыми пользовались в своих целях министры. Можно выделить следующие преимущества:
· быстрота принятия решений: за одно заседание Комитета министров можно было провести более ста дел;
· Комитет министров давал шанс утвердить необходимые решения помимо воли Государственного совета (сам орган воспринимался как либеральный), которые часто носили репрессивный характер и могли не пройти через Государственный совет. К.А. Соловьёв в подтверждение данной позиции приводит в качестве яркого примера слова С.Ю. Витте: «Комитет представлял [собой] высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства; в него вносилась масса административного хлама – все, что не было более или менее определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета. Таким образом, через Комитет министров прошли все временные законы, ограничивающие права евреев, поляков, армян, иностранцев, различные полицейские меры обо всех возможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемые свыше, коль скоро давались льготы вне закона и т.п.»[8];
· Система Комитета министров позволяла министрам уходить от личной ответственности, так как решения принимались на коллегиальной основе.
Таким образом, Комитет министров обретал реальную политическую силу. В то же время важно отметить, что отношения между двумя данными правительственными учреждениями предполагали и сотрудничество. Так, к примеру, проводились общие заседания Комитета министров и Департамента экономии Государственного совета.
В заключение важно отметить, что конкуренция между Комитетом министров и Государственным советом в сфере законодательства и административного управления завершилось 23 апреля 1906 г., когда был упразднен Комитет министров.
Деятельность Комитета министров в оценках современников. Проблема «объединенного правительства»
Деятельность Комитета министров в оценках современников, принимавших активное участие в работе данного органа, можно определить как противоречивую. Данное обстоятельство было тесно связано с проблемой «объединенного правительства» и системой управления, существовавшей в Российской империи в рассматриваемый период.
Прежде всего, важно отметить, что, несмотря на институционализацию бюрократического процесса, отношения в сфере административного управления носили преимущественно персонализированный характер. Более того, любая попытка «обезличить» данную сферу воспринимались как попытку ограничения власти императора. Ярким свидетельством может послужить отношение самих монархов к подобным попыткам: само слово «правительство» вызывало раздражение у императора Александра II.
Еще одним важным ограничением являлось опасение, что руководитель «объединенного правительства» будет обладать огромным влиянием на императора, став новым «временщиком» при нем. Подобные страхи не позволяли обеспечить реальную поддержку возможным реформам в сфере управления.
Несмотря на то что Комитет министров занимал господствующее положение в ряду постоянно действующих государственных учреждений, он оказался не способен выполнить объединительную задачу. Известный правовед Б.Н. Чичерин анализировал роль комитета следующим образом: «Обремененный делами бюрократического свойства, он потерял то значение, которое имел по первоначальному своему происхождению и по существу, - значение совещания высших администраторов о важнейших мерах, требующих общего распорядка и единства в действиях. Вследствие этого председательство государя сделалось в нем неуместным, а как скоро не было лица, связывающего министерства, так важнейшие дела, естественно, стали отходить к личным докладам»[9].
Многие высшие сановники также скептически относились к деятельности Комитета министров. Государственный секретарь А.А. Половцов дал следующую оценку: «… это ничто иное, как присутственное место, за редкими исключениями ведающее довольно пустые дела в ущерб серьезной части занятий обязанных присутствовать здесь министров»[10].
Морской министр И.А. Шестаков в своих дневниках написал, что «наш Комитет in corpore – бом-брам канцелярия: взаимные уступки, спихивание дел в Государственный совет из лени или из боязни ответственности, даже коллективной»[11].
Обер-прокурор Синода рассматривал данный орган как учреждение «канцелярское», считая, что «теперь никакого значения Комитет министров не имеет, теперь все делается на личном докладе, никакие порядки не соблюдаются»[12].
С критикой Комитета министров также выступал и министр внутренних П.Д. Святополк-Мирский. Он считал, что данное учреждение существовало лишь для того, чтобы избежать столкновений с Государственным советом.
Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на значительное положение Комитета министров в сфере высшего управления Российской империй, большинство крупных чиновников скептически относились к тому, сколь реальной была власть у данного института. Однако, в свою очередь, важным является представить точку зрения исследователя А.В. Ремнёва. Как справедливо отмечает известный историк, «сама природа самодержавной власти не могла позволить Комитету министров превратиться в кабинет министров, в лучшем случае он мог бы стать “коллективным визиратом”. <…> Основным препятствием на пути создания правительственного кабинета в западноевропейском смысле этого слова оставалась убежденность российских монархов в том, что он сможет не только править, но и управлять, манипулируя действиями своих сановников. Однако правительственная проблема продолжала существовать, а ее пытались решать старыми способами, не придавая институционального значения какому-либо из высших учреждений империи»[13].
В сложившейся ситуации роль Комитета министров постепенно снижалась, и 23 апреля 1906 г. был принят указ об упразднении данного правительственного учреждения.
Заключение
Рассматривая деятельность Комитета министров во второй половине XIX- начале XX вв., необходимо отметить, что данному учреждению не удалось преодолеть те вызовы, стоявшие перед системой высшего управления Российской империи в рассматриваемый период. Несмотря на постепенную бюрократизацию управленческого процесса, все еще преобладал персонализированный характер принятия решений. В таких условиях реализация реформ и переход к системе «объединенного правительства» оказались маловероятными. Революция 1905 г. стала катализатором дискуссий и преобразований в управленческой системе, однако имидж Комитета министров как очень бюрократизированного учреждения во многом предрешил его судьбу. 23 апреля 1906 г. Комитет министров был упразднен.
[1] Цит. по Ремнев А.В. Указ. соч. С. 28.
[2] Ремнев А.В. Указ. соч. С. 29
[3] Соловьев К.А. Указ. соч. С. 189
[4] Ремнев А.В. Указ. соч. С. 57
[5] Куломзин А.Н. Указ. соч. С. 97
[6] Ремнев А.В. Указ. соч. С. 111.
[7] Соловьев К.А. Указ. соч. С. 186-187.
[8] Цит. по Соловьев К.А. Указ. соч. С. 193.
[9] Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 483.
[10] Цит. по Соловьев К.А. Указ соч. С. 186.
[11] Шестаков И.А. Полвека обыкновенной жизни. Дневники (1882-1888 гг.). Спб, 2014. С.119.
[12] Цит. по Соловьев К.А. Указ соч. С. 190.
[13] Ремнев А.В. Указ. соч. С. 353.
