История развития партиципаторного бюджетирования
Партиципаторное бюджетирование - это процесс принятия решений, в рамках которого заинтересованные граждане разрабатывают принцип перераспределения общественных ресурсов. Истоки данной концепции восходят к республиканской теории организации общества и партиципаторной демократии (демократии участия), где предполагается децентрализованное коллективное принятие решений, оказывающих влияние на жизнь сообщества. Благодаря вовлечению в процесс принятия решений граждане, таким образом, получают навыки участия в общественной жизни, возможность непосредственного влияния на решения, которые касаются их жизнедеятельности, а также становятся более ответственными в отношении коллективных благ. Кроме того, партиципаторное бюджетирование способствует обеспечению прозрачности действий властей, что в перспективе может послужить одним из потенциальных триггеров к увеличению эффективности управленческих процессов.
Концепция партиципаторного бюджетирования была впервые воплощена в жизнь в бразильском городе Порту-Алегри (Бразилия) в 1989 г. Бразилия, будучи страной с устоявшимися традициями авторитарного правления, характеризовалась господством государства над гражданским обществом, препятствующим реализации прав граждан и их участия в жизни страны. Кроме того, бразильское общество характеризуется высоким уровнем социального неравенства. Всемирный банк называет бразильское общество одним из самых несправедливых в мире: в 1989 г. коэффициент Джини, отражающий степень расслоения общества, достиг исторического максимума в 63,3 ед. (1 место в мире); в 2015 г. Бразилия, несмотря на положительную динамику в последнее десятилетие, оставалась в числе стран с преобладающим неравенством, занимая 2 место в мире по данному показателю (51,3 ед.)
Затянувшийся политический кризис в конце 1970-х гг. совпал с мировым трендом на демократию, вследствие чего на повестку дня в Бразилии вышли вопросы демократизации политической жизни. Публичные дебаты в результате привели к признанию гражданских прав и политической децентрализации. Данные принципы были институционализированы в Конституции 1988 г. Особая роль отныне отводилась местным властям, которым давалась возможность разрабатывать новые методы вовлечения граждан в работу на муниципальном уровне. В результате в конце 1980-х гг. во многих крупных городах, включая Сан-Паулу, Порту-Алегри, Сантос, Белу-Оризонти и Кампинас, были внедрены различные инновационные практики взаимодействия властей с местными жителями. Наиболее успешным экспериментом был признан опыт Порту-Алегри, который был отмечен как наиболее эффективный и демократичный способ распределения имеющихся ресурсов. Позже опыт Порту-Алегри распространился сначала по Латинской Америке, а затем по всему миру.
Секрет успеха данной инициативы принято связывать с установлением в городе в 1989 г. новой модели муниципального управления, которая получила название «народное управление» (popular administration). Она была основана на институциональной инновации, направленной на обеспечение участия граждан в разработке и реализации муниципального бюджета, то есть распределении ресурсов и определении инвестиционных приоритетов. Данная мера, получившая позже название «партиципаторное бюджетирование» (orçamento participativo/participatory budgeting), стала основой успеха муниципальных властей.
Ключевая идея партиципаторного бюджетирования заключается в вовлечении невыборных граждан к процессу распределения средств и принятия решений на местном уровне. Процесс партиципаторного бюджетирования в Порту-Алегри включает в себя районные ассамблеи, тематические форумы и общий совет по принятию решений на городском уровне. Районные ассамблеи проводятся дважды: в ходе первой ассамблеи представители местных органов власти представляют общую информацию о городском бюджете. По завершению первой ассамблеи в каждом округе без участия муниципальных властей проходят тематические форумы, посвященные вопросам здравоохранения, образования, экономического развития, налогообложения, культуре и другим вопросам городской значимости. На подобных встречах участники разрабатывают список инвестиционных инфраструктурных приоритетов. На тематических форумах присутствуют мэр и представители правительства, однако они не могут принимать участие в дискуссиях, в то время как представители разных групп населения – некоммерческие организации, пенсионеры, студенты и прочие – активно лоббируют свои интересы. Продолжительность форумов не лимитирована, горожане и чиновники готовы проводить столько времени для обсуждения насущных вопросов, сколько потребуется. После тематических форумов проводится второй раунд районных ассамблей, на которых каждый из 17 районов по пропорциональной избирательной системе избирает по два делегата и два заместителя в общегородской бюджетный совет. Избранные делегаты впоследствии ведут переговоры между собой с целью формирования районных «приоритетных списков» инфраструктурных проектов в каждой инвестиционной категории. Вслед за этим общегородской бюджетный совет определяет, как распределять средства по каждому приоритету среди районов, учитывая районную квоту, а также бюджетные и практические ограничения. Окончательная заявка, сформированная бюджетным советом, направляется в мэрию города, где она может быть утверждена или отвергнута. Таким образом, мэр имеет определенную власть над процессом, включая право вето, однако прецедентов применения данного права пока нет. В дальнейшем бюджетный совет также отвечает за контроль каждого городского комитета по ходу реализации проектов.
Можно выделить три ключевых принципа функционирования процедуры партиципаторного бюджетирования в Порту-Аллегри. Прежде всего, это воплощение принципа низовой демократии, то есть определение приоритетов и разработка политики происходит на уровне муниципальной власти путем вовлечения в процесс местного сообщества. Второй принцип – принцип социальной справедливости – реализуется благодаря разработанной формуле распределения средств для того или иного района, учитывающей количество жителей, качество доступной инфраструктуры на определенной территории и список местных приоритетов. Данные критерии призваны обеспечить преимущество депрессивных территорий, способствуя, таким образом, более равномерному развитию города. Наконец, принцип гражданского контроля подразумевает сопровождение проекта на всех этапах его реализации, что минимизирует потенциальные злоупотребления властей и гарантирует воплощение идей без искажения авторского замысла.
Исследователи также отмечают, что практика партиципаторного бюджетирования в Порту-Алегри привела к увеличению прозрачности принимаемых решений, что способствовало снижению уровня коррупции, а также стало стимулом к преобразованию местной администрации. В частности, были утверждены специальные агентства по планированию городских проектов, местная администрация стала больше ориентироваться на конечный результат, а также произошло улучшение межведомственного взаимодействия.
При этом классическая модель партиципаторного бюджетирования Порту-Аллегри имеет существенный недостаток: как отмечают эксперты Мирового банка, фокусирование на одногодичных проектах приводит к превалированию решения краткосрочных проблем над стратегическим развитием города.
Партиципаторное бюджетирование в Европе
На сегодняшний день встречаются различные вариации партиципаторного бюджетирования по всему миру.
Первые попытки применения опыта латиноамериканских городов пришли в Европу в середине 1990-х гг., однако более широкое распространение данной идеи началось в 2000-х гг. Сейчас в Европе насчитывается уже более 1300 случаев применения практики партиципаторного бюджетирования в более чем 100 городах, более 8 миллионов европейцев были вовлечены в данный процесс.
При этом сравнительные исследования практики партиципаторного бюджетирования постоянно сталкиваются с проблемой определения, так как по всему миру концепция партиципаторного бюджетирования применяется по-разному, адаптируясь к законодательным, экономическим и культурным особенностям отдельного региона или города.
Одним из первых, кто решил классифицировать существующие практики, стал Ив Синтомер. Он изучил практики партиципаторного бюджетирования в Европе и выделил шесть основных моделей-«идеальных» типов:
1. Модель «партиципаторная демократия» (Адаптированная модель Порту-Аллегри для Европы). В рамках данной модели, как и в классической модели партиципаторного бюджетирования, обсуждаются конкретные предложения и инициативы, а местные власти связаны с участниками бюджетного процесса обязательством к исполнению принятых ими решений. Граждане, таким образом, де-факто становятся непосредственно соучастниками процесса принятия решений. Однако, в отличие от модели, применяемой в Порту-Аллегри, для принятия окончательного решения здесь могут применяться различные формулы и критерии, кроме того, правила заседаний могут быть менее формальными. Преимущество данной модели заключается в более тщательной проработке инициатив, так как обсуждение происходит в небольших группах или комитетах, что позволяет прорабатывать предложения в деталях. Кроме того, помимо вовлечения граждан в процесс принятия решений, в рамках данной модели происходит преобразование самой логики распределения средств. С другой стороны, данная модель напрямую не направлена на модернизацию самой системы местного самоуправления. Основная слабость данной модели заключается в том, что эффективное функционирование партиципаторной демократии требует мобилизации независимого гражданского общества. Кроме того, одной из потенциальных проблем при внедрении данной модели является бюрократизация процесса партиципаторного бюджетирования.
2. Модель «демократия сближения» (proximity democracy) представляет собой консультативный процесс, где окончательное решение принимает местная администрация, а граждане не выбирают приоритеты и не разрабатывают инициативы. В рамках данной модели могут проходить различные собрания, инициированные местной администрацией, для организации более близких отношений между гражданами и муниципальной властью, обсуждения предложений или актуальных проблем. Таким образом, данная модель является скорее расширенной версией репрезентативной демократии, нежели классическим механизмом партиципаторного бюджетирования. Основной недостаток данной модели заключается в том, что окончательное решение принимается местными властями, что значительно снижает роль граждан в процессе принятия общественно-важных решений.
3. Модель «партиципаторная модернизация» (consultation on public finances) представляет собой открытые встречи граждан с местной администрацией. Данная модель сосредоточена, в первую очередь, на обеспечении прозрачности финансового положения города или района. В наиболее распространенном варианте данной модели различные муниципальные службы на открытых заседаниях представляют сведения о расходах и доходах библиотек, бассейнов, школ и других муниципальных учреждений, в то время как граждане высказывают свои предложения об улучшении предоставляемых услуг или изменении приоритетов в финансировании данных организаций. Данная модель напрямую не направлена на решение социальных проблем, кроме того, как и модель «демократия сближения», она характеризуется низкой степенью подотчетности властей и слабой автономностью гражданского общества. При этом важным преимуществом модели «партиципаторная модернизация» выступает рост качества государственных услуг при минимальных капиталовложениях.
4. Модель «нео-корпоративизм» (participation of organized interests) подразумевает непрямое вовлечение граждан в бюджетные процессы и существует в логике нео-корпоративистской парадигмы. Развитие данной модели возможно в сообществах, где вовлечение в процессы публичной политики традиционно обеспечивалось организованными группами. Главными акторами в рамках данной модели, соответственно, выступают негосударственные организации, лоббистские группы, профсоюзы, ассоциации и иные организованные группы. Обсуждение в рамках данной модели направлено не на отдельные инициативы, а на общие установки, например, рассматриваются глобальные вопросы образования, окружающей среды, дорожного хозяйства и т. д. При такой модели довольно эффективно достигаются интересы заинтересованных групп, в то время как вовлеченность граждан остается невысокой. Кроме того, как и в случае с адаптированной моделью Порту-Аллегри, здесь не рассматриваются вопросы улучшения административных процессов на местном уровне. Гибридная система, включающая элементы адаптированной модели Порту-Аллегри и модели «организованных групп», применяется в Альбасете (Испания).
5. Модель «развитие сообщества» (community funds at local and city level) является одной из самых нераспространенных и представлена исключительно в муниципалитетах Великобритании. Данная модель реализуется в сообществах с развитыми либеральными традициями, где участники самостоятельно решают вопросы распределения средств, при этом представители бизнеса исключаются из процесса принятия решений. Участниками выступают организованные группы. Финансирование предоставляется в рамках отдельных целевых программ, а отличительной чертой данной модели выступает реализация проектов самими участниками процесса.
6. Модель «участие стейкхолдеров» (public/private negotiating table) обычно предполагает финансирование проектов в социальной или культурной сферах, или в области защиты окружающей среды. В процесс вовлечены различные организованные группы: местные ассоциации или негосударственные организации, ориентированные, прежде всего, на экономический результат. Как и в модели «развитие сообщества», местное самоуправление играет незначительную роль, не участвуя или участвуя лишь частично в финансировании проектов. Однако, в отличие от модели «развитие сообщества», в рамках модели «участие стейкхолдеров» средства привлекаются из различных международных фондов, например, активную роль в развитии идей партиципаторного бюджетирования занимает Всемирный банк и ООН. Данная модель также не предполагает прямого участия граждан, а главными недостатками представляются зависимость от финансирования со стороны международного сообщества и бизнеса, а также слабые связи с местными властями.
То есть основным дифференцирующим фактором моделей выступает вовлеченность граждан в бюджетный процесс. В некоторых случаях граждане непосредственно участвуют в процессах распределения средств (модель «партиципаторная демократия», модель «демократия сближения», модель «партиципаторная модернизация»), воплощая принципы прямой демократии, в других случаях реализуются принципы репрезентативной демократии, когда в обсуждение и принятие решений вовлечены определенные сообщества: социальные движения, профсоюзы, негосударственные организации, ассоциации и т. д. На практике власти чаще всего стараются комбинировать оба подхода.
Принципы и механизмы партиципаторного бюджетирования в России
Процедуры партиципаторного бюджетирования в разных формациях внедряются в России с 2007 г., когда Всемирный Банк впервые опробовал «Программу поддержки местных инициатив» (ППМИ) в Ставропольском крае. ППМИ реализуется в рамках стратегии партнерства Всемирного Банка и Российской Федерации (Russia Country Partnership Strategy) и федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий». Вслед за Ставропольским краем участие в программе приняли Кировская область (2009 г.), Тверская область (2012 г.), Нижегородская область (2013 г.), Хабаровский край (2013 г.), Республика Башкортостан (2014 г.), Республика Северная Осетия – Алания (2015 г.) и Республика Саха-Якутия (2017 г.) Механизм ППМИ заключается в предоставлении субсидий на финансирование совместных проектов населения и местных администраций, направленных на решение проблем, выявленных самим населением.
В 2013 г. была опробована практика внедрения технологии партиципаторного бюджетирования в классическом варианте в двух городах-муниципальных образованиях – Череповце (Вологодская область) и Сосновом Бору (Ленинградская область). Адаптированная методология была разработана Европейским университетом в Санкт-Петербурге и Комитетом гражданских инициатив при финансовой поддержке Фонда Алексея Кудрина. Одно из ключевых отличий данной концепции от ППМИ, реализуемой Всемирным банком, заключается в отсутствии субсидий со стороны государственных и негосударственных учреждений: граждане участвуют в частичном распределении бюджета, а не в освоении грантов.
В рамках данного подхода партиципаторное бюджетирование представляет собой процесс участия граждан в распределении бюджетных средств муниципалитета и включает семь основных этапов :
1. рекрутинг активных граждан;
2. определение состава бюджетной комиссии;
3. обучение;
4. заседания бюджетной комиссии и разработка инициатив;
5. экспертная оценка инициатив;
6. выбор инициатив путем голосования;
7. реализация инициатив.
На первом этапе проводится активная рекламная компания, направленная на привлечение местных жителей к участию в проекте. Зачастую граждане убеждены, что не способны влиять на публичную политику ввиду институциональных или административных ограничений, кроме того, существует определенная предвзятость по отношению к процессу перераспределения бюджетных средств. В этом и заключается кризис представительной демократии: граждане уверены, что для них нет места в вертикальной структуре управления. Поэтому на данном этапе продвигается идея о влиянии каждого члена сообщества на процесс принятия решений, участники должны почувствовать важность данного мероприятия и приобрести уверенность в рациональности временных затрат.
Второй этап предполагает выбор ограниченного количества инициативных участников, которые будут принимать непосредственное участие в вопросе распределения средств. Бюджетная комиссия состоит из 11-30 человек в зависимости от установленного регламента. Данный формат позволяет наладить более эффективную коммуникацию граждан между собой, а также с местными властями. Бюджетная комиссия выбирается с помощью жребия, все инициативные жители, таким образом, уравниваются в правах на участие в проекте. При этом на выбранных жребием граждан накладывается соответствующая ответственность перед местным сообществом. Помимо бюджетной комиссии по аналогичному сценарию могут быть выбраны члены резервной комиссии, которые получают возможность заменить членов бюджетной комиссии в случае их отказа от участия в проекте.
Партиципаторное бюджетирование выступает в том числе в качестве «школы гражданского воспитания» , где жители узнают о своих гражданских правах и обязанностях. Кроме того, многие горожане не знают о различиях между полномочиями местных, региональных и федеральных властей, не знакомы со структурой бюджета, способах контроля о расходовании средств, не представляют стоимость тех или иных объектов городской инфраструктуры. Поэтому в целях выстраивания эффективной коммуникации на третьем этапе приглашаются местные чиновники и эксперты, которые рассказывают о действующих правовых ограничениях, принципах работы власти, особенностях формирования бюджета и городской архитектуры. Кроме того, благодаря перманентному обучению обеспечивается повышение общего качества инициатив граждан.
На четвертом этапе проходят регулярные заседания бюджетной комиссии, на котором участники коллективно обсуждают свои инициативы, встречают критику и работают над их улучшением. На пятом этапе инициативы передаются на экспертизу в соответствующие органы власти или рабочие группы при администрации, где происходит оценка инициатив с точки зрения соответствия имеющимся полномочиям и целесообразности их реализации. После экспертизы происходит презентация инициатив и на шестом этапе участники бюджетной комиссии определяют приоритетные для себя инициативы путем прямого голосования.
Наконец, на седьмом этапе победившие в ходе голосования инициативы получают финансирование в рамках выделяемого бюджета и с этого момента ответственными за реализацию инициатив становятся местные чиновники, в то время как участники проекта контролируют ход, объем выполненных работ и их соответствие изначальному замыслу.
Мои контакты
Facebook: https://www.facebook.com/a.kolomatskiy/
Телеграм: @akolomatskiy
Копирование материалов разрешается исключительно при условии ссылки на источник.
