В настоящее время государственный долг США находится на самом высоком уровне с момента окончания Второй мировой войны и достигает величины в 78 процентов от валового внутреннего продукта (ВВП). Если бы нынешние законы в целом оставались неизменными, то, согласно результатам проведенного специалистами Бюджетного управления конгресса США (Congressional Budget Office – CBO) исследования, включающего в себя долгосрочный прогноз развития американской экономики, растущий бюджетный дефицит резко увеличил бы этот долг в течение следующих тридцати лет. Государственный долг США приблизился бы к 100 процентам ВВП к концу следующего десятилетия и 152 процентам к 2048 году. Эта сумма была бы самой высокой в истории страны. Более того, если бы законодатели изменили действующее законодательство, чтобы сохранять определенную политику, например, предотвращая значительное увеличение налогов на доходы физических лиц, результатом было бы еще большее увеличение долга. Именно перспектива большого и растущего долга создает значительные риски для развития экономики страны и ставит перед руководством страны серьезные задачи.
В отчете CBO представлены прогнозы федеральных расходов, доходов, дефицита и долга на следующие три десятилетия и описываются некоторые возможные последствия этих бюджетных результатов. Прогнозы этого отчета соответствуют десятилетнему базовому бюджету и экономическим прогнозам, опубликованным CBO весной 2018 года. Они расширяют большинство концепций, лежащих в основе этих прогнозов, еще на двадцать лет и отражают макроэкономические последствия прогнозируемой бюджетно-финансовой политики в течение всего тридцатилетнего периода. Все вместе они составляют расширенные базовые прогнозы.
По прогнозам CBO, дефицит федерального бюджета, относительно размера экономики, значительно возрастет в течение следующих нескольких лет, потом на нескольких лет стабилизируется, а затем снова вырастет в течение остальной части тридцатилетнего периода. В общей сложности дефицит вырастет с 3,9 процента от ВВП в 2018 году до 9,5 процента в 2048 году (с тем, чтобы исключить влияние временных сдвигов, которые происходят, потому что 2018 финансовый год начался в выходные дни, дефицит бюджета в 2018 году будет выше, достигнув величины в 4,2 процента от ВВП). Крупные бюджетные дефициты возникнут, по мнению специалистов СВО потому, что государственные расходы будут неуклонно расти в соответствии с действующим законодательством, а доходы не будут идти в ногу с этим ростом расходов.
В частности, в течение следующих тридцати лет доля расходов в ВВП увеличится на социальное обеспечение, основные программы здравоохранения и проценты по государственному долгу. По прогнозам CBO, большая часть роста расходов на социальное обеспечение и медицинскую помощь обусловлена старением населения: поскольку число выходящих на пенсию представителей поколения «бэби-бум» (люди, родившиеся в период между 1946 и 1964 годами) возрастает, а ожидаемая продолжительность жизни продолжает расти, процент населения в возрасте 65 лет и старше будет резко расти, увеличивая число бенефициаров этих программ. Рост расходов на «Медикеэр» (Medicare) и другие крупные программы здравоохранения также обусловлен ростом расходов на здравоохранение, приходящихся на каждого отдельного человека. Кроме того, прогнозируется, что сами процентные расходы федерального правительства резко возрастут (в процентах от ВВП) по мере повышения процентных ставок по сравнению с их нынешними достаточно низкими уровнями.
Этот рост расходов будет лишь частично компенсирован сокращением расходов на другие программы. Предполагается, что обязательные расходы, помимо расходов на социальное обеспечение и основные программы здравоохранения, такие как расходы на пенсии федеральных служащих и на различные программы обеспечения доходов, сократятся в процентах от ВВП. Дискреционные расходы, то есть расходы правительственных органов, не предусмотренные законом, сократятся в течение следующего десятилетия, а затем примерно стабилизируются (обязательные расходы, как правило, регулируются положениями постоянного законодательства, в то время как дискреционные расходы контролируются ежегодными актами об ассигнованиях).
Доходы, напротив, пойдут другим путем. По прогнозам, они будут примерно плоскими в течение следующих нескольких лет по отношению к ВВП, медленно расти, а затем прыгать в 2026 году. Доходы резко увеличатся в этом году, потому что большинство положений Закона 115-97 (первоначально называвшегося Законом о сокращении налогов и рабочих местах, названного в этом отчете налоговым законом 2017 года), которые непосредственно влияют на ставку индивидуального подоходного налога, истекают в конце 2025 года (в 2017 году налоговый закон снизил НДФЛ, начиная с 2018). После этого доходы будут продолжать расти по отношению к размеру экономики, хотя они и не будут идти в ногу с ростом расходов.
Прогнозируемый рост поступлений после 2028 года в основном объясняется увеличением поступлений по индивидуальному подоходному налогу. Эти поступления будут расти главным образом потому, что доходы будут расти быстрее, чем индекс цен, который используется для корректировки налоговых скобок (предельные значения для налогооблагаемого дохода в прогрессивной налоговой системе) и других параметров налоговой системы. В результате с течением времени больший доход будет помещен в более высокие налоговые скобки. Совокупные же поступления из всех других источников, по прогнозам, несколько возрастут.
В ближайшие десятилетия большой и постоянно растущий федеральный долг повредит экономике и ограничит будущую бюджетную политику. Сумма долга, прогнозируемая в рамках расширенной базовой линии, уменьшит национальные сбережения и доходы в долгосрочной перспективе; увеличит процентные расходы правительства, оказывая большее давление на оставшуюся часть бюджета; ограничит способность законодателей реагировать на непредвиденные события и увеличит вероятность финансового кризиса (в этом случае инвесторы не захотят финансировать государственные займы, если им не будут компенсированы очень высокие процентные ставки).
Расширенный базовый прогноз CBO показывает долгосрочный путь бюджета при большинстве тех же предположений, которые агентство использует при построении своего десятилетнего прогноза. Оба исходных условия включают следующие предположения: действующие законы, как правило, остаются неизменными, обязательные программы будут продлены после истечения срока их полномочий, а расходы на здравоохранение и социальное обеспечение будут продолжаться в соответствии с графиком, даже если их целевые фонды будут исчерпаны. Эти предположения специалисты CBO делают с целью соответствовать законодательным требованиям. Некоторые прогнозы, например, в отношении расходов на социальное обеспечение и сборов индивидуальных подоходных налогов, включают подробные оценки того, как конкретные элементы программ или Налоговый кодекс будут влиять на жизнь людей. Другие прогнозы отражают прошлые тенденции и оценки CBO того, как эти тенденции будут развиваться, если нынешние законы в целом останутся неизменными.
Бюджетные прогнозы CBO основаны на демографических и экономических прогнозах. По оценкам CBO, численность населения будет расти медленнее, чем в прошлом, и, в среднем, население станет старше. Специалисты CBO также ожидают, что если текущие законы в целом не изменятся, то реальный размер ВВП — то есть ВВП с учетом инфляции — будет увеличиваться в среднем на 1,9 процента в год в течение следующих тридцати лет. Этот показатель почти на 1 пункт ниже, чем среднегодовой темп роста реального ВВП за последние пятьдесят лет. Это ожидание замедления экономического роста в будущем объясняется несколькими факторами — в первую очередь, замедлением роста рабочей силы. Прогнозируемый рост производства сдерживается также последствиями изменений в фискальной политике в соответствии с действующим законодательством, главным образом, из-за сокращения частных инвестиций, которое, по прогнозам, будет результатом роста дефицита федерального бюджета.
Если бы действующие законы, регулирующие налоги и расходы, оставались в целом неизменными, то, согласно центральной оценке (середина распределения потенциальных результатов), в течение следующих тридцати лет долг в процентах от ВВП вырос бы значительно. Однако этот прогноз является весьма неопределенным, поэтому специалисты СВО подробно рассмотрели вопрос о том, как изменится задолженность, если четыре ключевых фактора будут выше или ниже в расширенном базовом уровне. Этими четырьмя факторами являются участие рабочей силы, производительность в экономике, процентные ставки по федеральному долгу и расходы на здравоохранение на одного человека. Другие факторы — такие как экономическая депрессия, крупная война или неожиданные изменения в показателях рождаемости, иммиграции или смертности — также могут повлиять на траекторию роста долга. Принимая во внимание ряд неопределенностей вокруг центральных прогнозов CBO в отношении этих четырех ключевых вводимых ресурсов, специалисты CBO приходят к выводу, что, несмотря на значительную неопределенность долгосрочных прогнозов, долг (в процентах от ВВП), по всей вероятности, будет намного больше, чем сегодня, если текущие законы останутся в целом неизменными.
Специалисты CBO также оценили размер изменений, которые потребуются для достижения выбранной цели для величины федерального долга. Например, если законодатели захотят сократить сумму долга к 2048 году до 41 процента от ВВП (средняя величина за последние пятьдесят лет), они могут сократить «неинтересные» расходы, увеличить доходы или использовать сочетание обоих подходов для внесения изменений, которые равнялись бы 3,0 процентам от ВВП каждый год, начиная с 2019 года (в долларовом выражении эта сумма составит около 630 миллиардов долларов в 2019 году.) Если бы вместо этого политики захотели бы, чтобы долг в 2048 году равнялся его текущей доле в ВВП (78 процентов), необходимые изменения были бы меньшими (хотя все еще существенными), на общую сумму в 1,9 процента от ВВП в год (или около 400 миллиардов долларов США в 2019 году). Как подчеркивают в своем исследовании специалисты СВО, чем дольше законодатели ждут, чтобы действовать, тем больше изменений в политике должно быть с тем, чтобы достичь какой-либо конкретной цели относительно федерального долга.
