Налоги - основной источник доходов государства и важный индикатор состояния всей экономики. За подробной диагностикой налоговой системы нашей страны мы обратились к Светлане Шаталовой, заведующей лабораторией исследований налоговой политики ИПЭИ при РАНХиГС
Российская налоговая система возникла в начале 90-х, какой путь она прошла за четверть века, насколько она сопоставима по уровню развития с западной, история которой начитывает столетия?
Вполне сопоставима. Сейчас наша система практически полностью соответствует лучшему зарубежному опыту. И все это время она непрерывно совершенствуется. Я считаю, что каких-то радикальных шагов по ее изменению нам уже не нужно. Она на достаточно хорошем уровне. Это касается и налогового законодательства, и налогового администрирования.
Из последних изменений — у нас появились правила трансфертного ценообразования, контролируемых иностранных компаний, консолидированных групп налогоплательщиков. Таким образом, мы вышли на финишную прямую и ввели те инструменты, которых нам в последние несколько лет недоставало. Сейчас все это осталось лишь немного отрихтовать.
Основные налоги у нас такие же, как за рубежом? Есть какая-то специфика?
Налоги такие же – это НДС, корпоративный налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, налоги на имущество физических лиц и организаций, акцизы. Наша специфика — это большая доля в бюджете налога на добычу полезных ископаемых, прежде всего, от нефтегазового сектора экономики. То есть, в общем-то, все то же, что в остальном мире.
А насколько сопоставимы ставки налогов?
Ставки налогов у нас примерно сопоставимы с развитыми странами, корпоративное налогообложение примерно такое же. Налог же на доход физических лиц, который платят сами физические лица, намного ниже. 13% — это очень низкая ставка по сравнению с зарубежными странами. Кроме того, у нас плоская ставка, и это тоже наше отличие от многих развитых стран, где шкала ставок чаще всего прогрессивная.
При этом общая нагрузка на фонд оплаты труда – НДФЛ и страховые взносы, которые платит работодатель, – достаточно высока. Она сопоставима с развитыми странами, просто иначе распределяется между работником и работодателем. Считается, что высокие страховые взносы – одна из основных причин ухода бизнеса «в тень».
Какие еще есть проблемы?
Говоря о проблемах налоговой системы, обычно все называют высокую налоговую нагрузку. Но она невысока, если сравнивать с развитыми странами. Мы в этом смысле похожи на европейские страны бывшего советского блока, в которых сходная с нами структура экономики и традиционно большая социальная роль государства. Нужно понимать, что налоговая нагрузка в России сейчас не может быть ниже, потому что государство финансирует большую армию и имеет высокие социальные обязательства: пенсии, бесплатная медицина, бесплатное образование. Скажем, в настоящее время Пенсионный фонд хронически дефицитен, и мы не можем просто снизить высокие социальные платежи и страховые взносы без того, чтобы не оставить людей без пенсии. Так что снижать налоговую нагрузку у нас, наверное, дальше некуда.
Возможность же её повышения упирается в недоверие общества государству – высокий уровень коррупции, неэффективность государственных расходов. Поэтому если говорить о повышении налоговой нагрузки, то только после того, как государство наглядно продемонстрирует людям, что ему можно доверять.
Второй основной запрос общества к налоговой системе — это её стабильность и предсказуемость. Это актуально, в первую очередь, для бизнеса. Каждый год выходит множество новых законов в налоговой сфере, подзаконных актов, разъяснений, меняется судебная практика. Очень непросто держать руку на пульсе и быть в курсе всех изменений в правилах налогообложения. Инвестору сложно спрогнозировать, какие налоги он будет уплачивать через год, не говоря уже о горизонтах планирования в 5-10 лет. А для бизнеса стабильность и предсказуемость условий — все-таки ключевой фактор инвестирования.
Есть проблема обилия налоговых льгот. Практически по каждому налогу есть множество льгот, а значит, и выпадающих доходов бюджета. Отдельные льготы вполне понятны и обоснованны, но есть и неэффективные, и невостребованные.
Насколько налоговые льготы реально способны стимулировать развитие бизнеса?
Бизнес-сообщество регулярно высказывает пожелания о всё новых налоговых льготах, которые должны простимулировать инвесторов. Однако мировая практика показывает, что льготы — далеко не основной фактор развития бизнеса. Гораздо более значимыми факторами являются политическая и экономическая стабильность, доступность финансирования и квалифицированных кадров, хорошие взаимоотношения с администрацией региона и т.п.
Льготы приводят к выпадению весьма существенных доходов бюджета и нарушают справедливость налоговой конкуренции, потому что те, кто льготы имеет, находятся в гораздо более выгодных условиях, чем те, кто льгот не имеет. Причем далеко не всегда льготы связаны с высокой эффективностью производства, объемом инвестиций и т.д.
В 2002 году в России резко сократили объем налоговых льгот, которые активно раздавались в 1990-е годы, и это позволило снизить ставку налога на прибыль организаций с 35 до 24 процентов. В последние годы, однако, объем льгот опять рос. Что лучше – низкая ставка налога для всех или льготы для «избранных»?
Давать льготы всегда просто и приятно, отменять – практически невозможно из-за сопротивления тех, кто в этих льготах заинтересован. Надо понимать, что налоговые льготы – не основной фактор развития бизнеса; они искажают справедливую конкуренцию; они приводят к созданию искусственных схем, направленных на уклонение от налогов. У льгот есть много побочных эффектов. Для начала нужно проинвентаризировать все льготы и оценить их эффективность, а затем отменить неэффективные и устаревшие. Но это политически трудное решение.
А что Вы думаете про территории с особым режимом налогообложения?
В России есть множество разных «особых (в налоговом отношении) территорий»: особые экономические зоны, свободные экономические зоны, льготы для региональных инвестиционных проектов (которые тоже имеют привязку к определенным территориям), специнвестконтракты, территории особого социально-экономического развития, свободный порт Владивосток, льготы для Сколково…
Многие их этих территориальных льгот пересекаются между собой. Если, например, сначала льготы давались для развития Дальнего Востока, а потом были распространены и на другие регионы России, то, очевидно, стимулы для инвестирования на Дальнем Востоке пропали. Это «размывает» эффективность особых зон.
Большинство ОЭЗ совершенно неэффективны, как показала проверка Счетной палаты в 2016 году. По недавно созданным новым видам особых территорий пока просто нет данных.
Наверное, нужно просто выбрать те, которые действительно эффективны, а остальные упразднить.
А каков объем льгот в целом в денежном выражении?
По оценке Минфина в 2014 г. выпадающие доходы бюджета в результате предоставления налоговых льгот составили 1,7 трлн руб., по оценкам Счётной палаты – 5 трлн руб.
В проекте основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018-2020 гг., подготовленном Минфином недавно, сумма налоговых и неналоговых расходов бюджета оценивается в 2,2 трлн руб. в 2014-2016 гг., затем прогнозируется постепенный рост до 2,8 трлн руб. в 2020 г.
Сейчас в ряде сфер взаимодействия между Россией и Западом наблюдается напряженность. Но есть и сферы, например, культура, где сохранилось достаточно тесное взаимодействие. Что происходит в налоговой сфере?
Налогообложение в мире идет по пути глобализации, пытаясь успеть за современными бизнес-реалиями, такими, как международные корпорации, офшоры, электронная торговля и т.д. Россия – не исключение. Есть совместный проект G-20 и ОЭСР по борьбе с размыванием налоговой базы и перемещением прибыли (так называемый план BEPS). Россия является партнером ОЭСР и активно внедряет у себя часть инициатив плана BEPS, в том числе развивает международное сотрудничество в области обмена налоговой информацией.
Повлиял ли кризис на объем собираемых налогов?
Кризис, конечно, повлиял: когда сокращается прибыль компаний, падает и налог на прибыль. И в «тень» люди уходят из-за кризиса. Однако в статистике мы не увидим резких падений объема налоговых поступлений, а скорее более медленный рост.
Государство в кризис проводит политику поддержки налогоплательщиков или, наоборот, закручивает гайки?
Государство старается помогать налогоплательщикам в кризис — что в 2008-2009 годах, что сейчас. В свое время разрешили новый порядок уплаты налога на прибыль, который позволял немного отсрочить платежи, позже – «налоговые каникулы» для самозанятых, снизили ставку по упрощенной системе — с 6% с оборота до 1% (правда по решению региона). Был специальный антикризисный план правительства, который предусматривал целый ряд налоговых послаблений, в том числе для малого бизнеса.
В последнее время много разговоров про необходимость налогообложения самозанятых, про их вывод из тени. Это такой ответ на невозможность увеличения налогов, о которой Вы говорили, попытка расширить базу налогообложения?
Внимание к налогообложению самозанятых и вообще к выводу оборота из «тени» имеет несколько причин. Первая — это, естественно, необходимость увеличения налоговых поступлений. Сейчас малый бизнес, если сравнить его со средним и крупным, не дает ощутимых налоговых поступлений в бюджет и в ближайшие годы вряд ли будет, потому что у России такая структура экономики, что крупный бизнес значительно преобладает над мелким.
Вторая причина — это стремление вывести экономику в целом из тени. В России, по разным оценкам, до 40% оборота — в «тени».
И третья причина — это то, что нужно создать справедливые конкурентные условия для всех налогоплательщиков. Если кто-то платит налоги, а кто-то нет, получается, что последние находятся в гораздо более выгодных условиях по сравнению с первыми. А первые платят налоги и за себя, и за недобросовестных конкурентов.
Нужно еще иметь в виду, что для самозанятых и для малого бизнеса у нас уже предусмотрены очень льготные налоговые режимы. Самозанятые вообще освобождаются от налогов на два года (по решению региона), а потом могут перейти на один из специальных режимов, например, упрощенную систему налогообложения или патентную систему, которые очень значительно сокращают налоговые обязательства по сравнению с общей системой налогообложения. Есть также специальный режим для сельского хозяйства, есть единый налог на вмененный доход для отдельных категорий бизнеса. Другое дело, что малый бизнес жалуется на высокую административную нагрузку, всевозможные проверки, причем не только со стороны налоговых инспекций (которые обычно сосредоточивают внимание на более крупных налогоплательщиках), но и других проверяющих.
Налоговая служба активно внедряет новые цифровые технологии, высказываются опасения, что скоро она будет знать всё обо всех гражданах.
У нас достаточно хорошая система налогового администрирования. В последнее время ввели систему полного контроля уплаты НДС в стране, контролируется вся цепочка уплаты НДС — от производителя до конечного потребителя. Это направлено главным образом на то, чтобы идентифицировать фирмы-однодневки, которые не платят НДС, а обналичивают его и исчезают. Система работает не так давно, и в ней еще есть какие-то мелкие ошибки, но в целом она эффективна.
Похоже, что налоговая служба уже могла бы при желании самостоятельно в автоматическом режиме считать налог на доходы физических лиц с использованием доступных им данных. Пока это не нужно, потому что НДФЛ у нас очень простой и его платит компания за работника, а вот, скажем, если бы мы переходили к прогрессивной шкале НДФЛ (чего, надеюсь, не будет), это стало бы актуально.
Иногда обсуждается возможность отслеживать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам. Технически это тоже возможно, хотя и очень трудоемко.
Так что да, похоже, что постепенно мы — и физические лица, и компании — движемся к тому, чтобы быть «прозрачными», как на ладони у государственных служб. Да, неуютно, но, похоже, неизбежно.
Что касается компаний, в рамках борьбы с международным уклонением от налогообложения (того самого плана BEPS) увеличивается количество форм отчетности для крупных международных компаний с тем, чтобы они были видны каждой стране, в которой они работают. Мир вообще идет к полной прозрачности в налогах.
Что бы Вы считали правильным еще доработать в налоговой системе, например, по аналогии с другими странами?
По поводу законодательства я думаю, что у нас нет каких-то больших «пробелов», если не считать новых сфер вроде электронной коммерции, операций с нематериальными активами. Но и у зарубежных стран там тоже еще не все урегулировано. В последние годы мы «догнали» развитые страны в плане налогового законодательства, введя у себя правила трансфертного ценообразования, консолидированных групп налогоплательщиков (использование которых сейчас, к сожалению, ограничено), контролируемых иностранных компаний (КИК), налогового резидентства юридических лиц бенефициарного собственника.
Есть что доработать – например, правила резидентства физических лиц, налогообложение электронной коммерции, гибридных инструментов, операций с нематериальными активами; вероятно, нужны «точечные» поправки в правилах трансфертного ценообразования, КГН и КИК. Но ничего революционного не нужно.
Получается, что перспектива развития налоговой системы – в международном сотрудничестве и развитии цифровых технологий в рамках администрирования?
Да. Плюс совершенствование тех инструментов, которые уже есть.
Что касается налогового администрирования, можно упростить взаимодействие между налоговыми органами и налогоплательщиками, например, в части налоговых проверок. Можно перейти на электронный документооборот, улучшить предпроверочное планирование и перестать запрашивать у налогоплательщиков пачки ненужных документов.
Стоит постепенно внедрять так называемый налоговый мониторинг и предварительные соглашения с налоговой. Например, налоговая инспекция сможет получить доступ к учетным системам налогоплательщика и проверять налоговый учет, не запрашивая дополнительных документов. Предварительные соглашения между налогоплательщиком и инспекцией сейчас есть только в сфере трансфертного ценообразования, а можно было бы эту практику распространить и на другие сферы, когда налогоплательщик «советуется» с налоговой инспекцией в сложных случаях и они договариваются о порядке налогообложения, который обе стороны считают правильным в данном случае.
Если верить футурологам и через 20 лет роботы будут повсюду, автомобили будут ездить без водителей, исчезнет огромное количество профессий, в том числе бухгалтеры и финансисты, насколько налоговая система будет способна перестроиться под меняющийся мир?
Появятся новые схемы ведения бизнеса, которых нет сейчас, и, соответственно, государства постепенно придумают, как облагать их налогами так, чтобы было «справедливо» - без двойного налогообложения, но и без ухода от налогов. Налоговые проверки, вероятно, будут всё более автоматизированными – без сидения месяцами на территории налогоплательщика, без ксерокопирования документов. Операции налогоплательщиков будут все более «прозрачными» для проверяющих. Удобно.
Сможет ли налоговая система, учитывая всё многообразие новой реальности, не стать сверхсложной?
С годами налоговая система развитых стран становится всё более детализированной и гибкой. Иногда налоговикам приходится подходить к вопросу творчески, используются оценочные категории наподобие «необоснованной выгоды», которые едва ли возможно формализовать в законодательстве. Например, сфера трансфертного ценообразования — это уже почти искусство, многое строится на оценочных суждения, нужно глубоко погружаться в анализ операций и общей картины бизнеса. Это требует все большей квалификации проверяющих. А глобализация бизнеса и создание международных холдинговых структур требуют активного сотрудничества между государствами, без которого скоро вообще ничего не получится проверить, кроме простых «домашних» операций.
Нас ожидает унифицированное мировое налоговое законодательство?
Да, в большой степени. Оно уже во многом унифицировано: есть соглашения между странами об избежании двойного налогообложения, в основном построенные по единой модели, есть план BEPS. Но это не значит, что у каждого государства не будет своего национального законодательства, потому что у стран есть своя специфика, свои приоритеты развития, свои интересы в международной борьбе за налоговую базу.
Светлана Сергеевна Шаталова
Заведующая лабораторией исследований налоговой политики Института прикладных экономических исследований при РАНХиГС.
С отличием окончила Финансовую академию при Правительстве РФ по специальности налоги и налогообложение.
В 2004–2005 гг. трудилась в компании "Гражданские самолеты Сухого", специалист финансового отдела (налоговый учет и др.) В 2005 - 2008 гг. консультант и старший консультант по налогообложению компаний производственного сектора в PricewaterhouseCoopers в Москве. С 2008 года - старший консультант по налогообложению слияний и поглощений (M&A Tax) в PricewaterhouseCoopers в Лондоне. В 2011 - 2012 гг. фрилансер, проекты по налогам и бизнес-консалтингу для компаний 10EQS и МЦФЭР / Wolters Kluwer Russia. С 2012 по 2013 год заместитель руководителя направления «Бухгалтерский учет и налоги» МЦФЭР / Wolters Kluwer Russia. С 2013 года - в Институте прикладных экономических исследований при РАНХиГС.
