Чего генеральный план НЕ решает
Как связан генплан с реальным развитием города? Как определяет его развитие? Никак!
В 2005 году Екатеринбург утвердил генеральный план. Понятно, что начали его делать еще по-старинке, а появление ГрадКодекса почти совпало по срокам с завершением работы. Это был весьма прогрессивный генплан для своего времени, очень серьезно были проработаны градостроительные решения, большое внимание уделялось экологическим вопросам…. Прошло всего 7-8 лет и оказалось, что генеральный план уже нельзя показывать людям – настолько он отличался от того, что люди видели на улицах города. Новые проекты планировки также мало соответствовали генплану. Разнообразные знаковые проекты, такие как Иннопром, Подготовка к не сложившемуся ЭКСПО, вынос из города Уральского федерального университета не ложились в проект… Транспортные проекты начала 2010-х годов: трамвай, трасса ВСМ вовсе не нашли себя в генплане.
Развитие города ушло в сторону от генерального плана и никакой трагедии в городе не случилось. Теперь Екатеринбург – столица российских небоскребов.
В прошлом году (2015), всего через 10 лет после утверждения, генеральный план был кардинально подновлен, в него были вписаны все проекты, накопившиеся за прошедшие годы – теперь это уже совсем другой документ.
Кто использует генплан при принятии решений о размещении той или иной застройки? Мало кто.
Может быть, генеральным планом руководствуются строители торговых центров, размещающие их в середине отдаленного промышленного района или на выезде из города, куда не ходит общественный транспорт? Или застройщик, сажающий высокоплотный 17-этажный квартальчик внутри индивидуальной застройки? Отнюдь, отнюдь...
Хуже того – даже власть, разработавшая этот самый генеральный план, не считает обязательным его исполнять – особенно в части случайных разрешений на застройку транспортных коридоров, выделенных под перспективные магистрали.
Из этого правила есть исключения, которые работают еще хуже, чем само правило.
На какие вопросы не дает ответа генеральный план?
На многие вопросы городского развития генплан просто не дает ответов, не обращая внимания на заметные аспекты сложной городской жизни. Вы можете не согласиться с моим личным списком «стратегических пустот» генплана, а можете добавить свои серые зоны документа.
Чего же не содержит генеральный план:
1. Решений, направленных на реконструкцию: центра города, промзон, любых застроенных территорий
Сам документ «Генеральный план» был придуман для обеспечения экстенсивной застройки новых территорий на пустом месте. И хорошо работал, весь советский период, когда проектировались новые города, расширялись города существующие. Он также неплохо работал и 200 лет назад, когда на месте городов со складывавшейся веками затейливой планировкой необходимо было пересобрать регулярный город. Так были «отрегулированы» десятки русских городов.
В советский период генеральный план призван был не обращать внимания на сложившуюся структуру города: реконструкция проводилась по принципу «до основанья, а затем» Калининский проспект (ныне – Новый Арбат) – тому замечательная иллюстрация.
Генеральный план не приспособлен для проведения бережной реконструкции, можно сказать – реставрации города, когда изменения происходят во многих местах на уровне отдельных участков и групп участков, а не на площадях в сотни гектаров новой микрорайонной застройки.
Сегодня 90% вопросов городского развития – это преобразование сложных лоскутных территорий, на которых уже что-то есть. Что-то живет, что-то гниет, что-то заброшено, но еще может быть восстановлено… «Генеральное» планирование, предполагающее наличие высшего планировочного разума (либо в виде заезжих градостроителей, либо в виде мудрого руководства) и универсальной всерешающей идеи, просто теряет свой сверхразум, сталкиваясь с многообразием стейколдеров, интересов и конфликтов современного города.
2. Указаний на приоритетность проблем и необходимость развития застройки в увязке с транспортной, инженерной инфраструктурами
Мне резонно возразят, что в генеральном плане обычно выделяется первая очередь реализации. Выделяется, но она датируется 5-7 годами после утверждения, а то и большим сроком. Предположим, что в генплане на 20 лет запроектировано строительство 10 миллионов метров жилья и 600 километров улиц. Что мешает сегодняшнему мэру Пупкину выдать за время своего 5-летнего правления разрешения на строительство на все 10 миллионов, а прокладку улиц за бюджетные деньги оставить будущему мэру Борменталю? Да ничего по большому счету… И генплану это никак не будет противоречить.
Так вот и появляются в России города с населением в 100-200 тысяч, где до сих пор не построены очистные сооружения, хотя нет сомнения, что они были нарисованы во всех генпланах, начиная от царя Гороха.
3. Развития общественных пространств
Нет такого термина в Градостроительном кодексе. Есть функциональные зоны и объекты муниципального значения. А общественных пространств – нет. И в законодательстве об органах местного самоуправления нет таких полномочий – по развитию бессмысленных пустырей, не приносящих конкретных налогов. Удивительно, что функциональную зону общественных пространств очень редко можно обнаружить в генплане. Но редко. И случайно. Зона общественных объектов – есть, а зоны пространств – обычно нет. Тем более, вы не найдете генерального плана, который бы предлагал какую-то общегородскую систему общественных пространств. Только объекты: цирк, театр, зоопарк – нечего по площадям праздношататься.
4. Трансформации одиозного функционального зонирования в многофункциональное использование
Кто сегодня не знает слова «multiuse» - концепция гибкого многофункционального использования предназначенных для жизни в режиме 7/24 территорий давно шагает по планете. А Градостроительный кодекс по-прежнему мыслит понятиями Афинской Хартии вековой давности. И не просто мыслит, а предлагает планировать города середины XXI века по принципам начала века предыдущего.
Правда кое-где уже порой в Функциональном зонировании появляются зоны многофункционального жилого и общественного использования; однажды мне даже довелось видеть «многофункциональную зону рекреационного, промышленного и жилого использования». Но это не решение. От концепции зонирования по доминирующей функции городу XXI века пора отказываться в принципе
5. Предложений по развитию системы общественного транспорта
Формально эти предложения содержатся в транспортном разделе Материалов по обоснованию генерального плана, но до недавнего времени в утверждаемую часть тема транспортного обслуживания не попадала, ограничиваясь перечнем новых улиц, парковок и гаражей. В недавно утвержденном генеральном плане Калининграда появились перечни новых трамвайных маршрутов и даже перечни маршрутов городской электрички… Этот эксперимент вызывает у меня некоторое сомнение с точки зрения легитимности и согласованности этих предложений например с РЖД. И еще раз подчеркну – это эксперимент, исключение; в 99% генпланов развитие главной коммуникационной функции города посредством общественного транспорта отражения не находит.
6. Развития природного каркаса в целом, а не отдельных парков как муниципальных объектов
Тема урбо-экологического каркаса или природного каркаса города очень актуальна в последнее время на публичных слушаниях. Неудивительно – каркас то уже наполовину застроен, и отчасти благодаря тому, что в генеральном плане этой темы нет. Конечно, природные каркасы по инерции проектируют некоторые градостроительные фирмы, но в утверждаемую часть попадает не каркас, а в лучшем случае набор «объектов муниципального значения – парков, скверов, бульваров». Бывает, что даже куцый список «озелененных территорий общего пользования» в генплане отсутствует.
Защита природы от человека, и тем более – от человека-строителя, не входит в задачи генерального плана. Функции экологов, которые были активными участниками градостроительного процесса еще лет 10 назад, сегодня сведены до расчетов зеленых насаждений по нормативу (с этим неплохо справляется MS excel без всякого эколога), да объемов образования ТБО (твердых бытовых, или по новому законодательству – коммунальных отходов) по тем же нормативам.
И никакого природного каркаса.
7. Решений по развитию пригородной зоны
Пригородная зона важна для любого крупного и среднего города. Пригородная зона – хотим мы того или нет, всегда имеет подчиненных характер развития, определенный городом-центром. Но теперь волею ГрадКодекса городской план резко обрывается по административной границе. Дальше – серая зона. А приграничные селяне имеют собственный генеральный план, который в основном заключается в распродаже сравнительно недорогой приграничной земли под сравнительно высокоплотную жилую застройку. Лучше – многоэтажную, но и бескрайние поля ИЖС тоже неплохо. Уже не раз и не два я слышал жалобы городских администраций на соседей-иждивенцев, эксплуатирующих городские сети, городской транспорт, строящих дешевое жилье без всяких социальный объектов на приграничных территориях. Механизм согласования соседских интересов – не работает. Потому что согласовывать по законодательству надо только отсутствие запланированного вредного воздействия размещаемых объектов. Разве «миниполис» в поле у границ города наносит городу вред???
Скоро границы наших городов будут похожи на известную картинку Американо-Мексиканской границы.
...
Кроме того, что генеральный план не дает ответов на серьезные вопросы городского развития, в нем заложены недостатки, которые неизбежно состаривают его до полной недееспособности всего за 3-5 лет, при декларируемом сроке жизни в четверть века.
- Генеральный план не учитывает реальные финансовые возможности городских властей по развитию города. Иными словами – фантазирует или просто неоправданно врет.
- В генеральном плане по самой его сути отсутствует вариативность; он не предусматривает альтернатив и не готов к возможным изменениям в экономике, социуме, а также к колебанию политического курса.
Примеры: В генеральном плане Уфы, разработанном в середине первого десятилетия этого века, было нарисовано семь новых мостов через реки Белая и Уфа. И один тоннель под городом. Сейчас мостов, соединяющих Уфимский полуостров на высоком холме с окрестными лугами – всего четыре. Сколько надо потратить денег, чтобы построить хотя бы 3 моста? Этим вопросом разработчики генплана не задавались.
Однако девелоперы, видя такую красоту и транспортную доступность, понапроектировали на окрестных лугах проектов планировок объемом больше, чем весь сегодняшний жилищный фонд города. И не беда, что доехать до города из-за Белой сегодня нельзя – мост же «запланирован».
Город Курган в генплане запланировал 21 развязку в разных уровнях, включая путепроводы через железную дорогу. К тому времени как найдется финансирование хотя бы на 5 развязок, мы уже изобретем телепортацию или человеческое сознание переселится целиком в компьютер. Даже если этого не произойдет, то уж точно будет разработан новый еще более лучший генплан. И не один.
В подмосковном сельском поселении численностью 2000 человек запланирован рост до 40000 человек. Потому, что 500 гектаров полей переведены в земли населенных пунктов с ВРИ «жилищное строительство». И генпланом нарисованы там жилые зоны малоэтажной застройки с плотностью «по нормативу».
Никогда тут не будет жить эти 40 тыс. потому как 20% жилья будет куплено как инвестиционное, 20% как второе временное, а 60% не будет построено/заселено, потому что кризис и никому оно не нужно по таким ценам и в таком месте. Но генплан будет утвержден именно с этими параметрами. Таких «сельских» поселений в области сейчас уже не менее десятка.
В любом генеральном плане, любого большого и маленького города – жилищный фонд на 20 лет вперед предлагается нарастить ну процентов на 40-50. А длину улиц увеличить – в три раза минимум. Вранье же! Но ортодоксальный градостроитель так не считает. Он уверен, что его наиглавнейшая задача – нарисовать все необходимое для обеспечения достойных условий жизни граждан согласно нормативу. Вопрос финансирования этого – ниже креативного полета его мысли.
Примеров кондовости генпланов, их неумения реагировать на меняющиеся условия – масса. Все генеральные планы, сделанные до 2007 года в период инвестиционно-застроечного бума, потеряли актуальность в течение 2 лет кризиса. Прошло уже 7 лет, становится понятно, что и половина нарисованных «перспективных площадок» застроена не будет никогда. Тем более что в начала 2010-х популярной стала тема РЗТ, а в 2016, наконец, то получило законодательную основу «комплексное развитие территорий» (КРТ) – иными словами – редевелопмент заброшенных зон внутри города.
Мой любимый пример – это стадионы ЧМ 2018: ни одно решение по размещению стадионов на новых площадках в Калининграде, Самаре, Нижнем Новгороде, Саранске, Ростове-на-Дону не соответствовало утвержденным и действовавшим на тот момент генеральным планам этих городов.
Генплан не готов ни к каким изменениям – даже плавным: изменились нормативы – надо переделывать, изменилась финансовая ситуация – сократился бюджет – генплан не актуален. И если даже наоборот – вдруг появились деньги на знаковые объекты – то генплан не даст ответа – где их разместить.
Генеральный план однобок – он планирует только бюджетные объекты, игнорируя коммерческую сферу в социальном обслуживании, рекреации, индустрии развлечений и спорта. Мы до сих пор планируем клубы (называя их досуговыми центрами) и библиотеки, хотя значительную часть своего досуга люди проводят в торгово-развлекательных центрах, особенно в крупных городах. Планируемое по нормативам размещение ФОКов и крытых бассейнов никак не учитывает появившиеся даже в небольших городах фитнес-центры.
Вместо серьезной проработки нужной структуры дошкольных учреждений с учетом демографии, национальных особенностей, организации мини-детсадов, оценки возможностей индивидуального воспитания силами нянь и бабушек, мы в генплане рисуем на радость стройкомплексу 100% обеспеченность детей в возрасте от 3 лет стандартными детсадами. Конечно это уже не вина генплана, а следствие майских указов.
Подводя итог обвинительной речи: генеральный план не работает на свою основную задачу – документально не обеспечивает процессы позитивных преобразований материального пространства города. В результате новая власть, новый мэр неизбежно приходит к выводу, что генеральный план надо менять. А прежде чем приняться за корректуру генерального плана, старается всячески опустить генеральный план предыдущий – мол, и неправильный он был, и вредный, и поэтому мы так плохо живем.
В анализе комплексного развития территории в материалах по обоснованию любого генерального плана, вы обязательно увидите раздел «Выводы». Как же без выводов?
Выводы
В сегодняшней ситуации нормативно-правовой документ под названием «генеральный план муниципального образования» вовсе не является всеобъемлющим стратегическим документом. Он призван решать лишь частные задачи организации городского пространства, такие как фиксация границ населенных пунктов и размещение объектов муниципального значения. Да и с этими задачами он не всегда справляется Основные недостатки генерального плана:
- Отсутствие целей и стратегического видения в документе. Единственное, чему должен соответствовать генплан – это сомнительные по ценности и современности нормативы.
- Однобокий взгляд на город с позиции бюджетного строительства «нормативных» объектов
- Отсутствие экономических расчетов целесообразности, экономики реализации запланированных «объектов местного значения».
- Отсутствие тактики и альтернатив, которые определяли бы последовательность строительства, приоритетность тех или иных объектов.
- Генплан одновариантен. Он жестко фиксирует сегодняшнее видение и не допускает отклонений. Если ситуация меняется, появляются новые идеи и социальные обязательства, пропадает финансирование или наоборот появляются инвестиции, то генеральный план не может отреагировать на изменения.
Самое главное – генплан не отвечает на вопрос – КАК из сегодняшнего состояния «опорного плана территории» вдруг к 2030 (или уже к 2045-му) году перейти к нарисованному состоянию «основного чертежа».
Также генплан не дает ответа на вопрос кто за это заплатит. Понятно, что за бюджетные объекты, скорее всего, заплатит бюджет, а за все остальное – мы догадываемся кто, но что же делать, если в бюджете дыра и на остальную территорию, раскрашенную в генплане в теплые охристые или розово-красные цвета (жилая многоэтажная и общественно-деловая застройка) девелопер не пришел.
И что более печально, задумываться, а во сколько городу обойдется эксплуатация всего закрашенного и расцвеченного значками «объектов местного значения» лет так через 10-15 – это уж вовсе не дело генерального плана. Об этом будет болеть голова у какого-то будущего главы города. Который, скорее всего, придет к традиционному выводу – генплан плохой оказался, надо новый заказывать.
Вот такой вот заколдованный круг.
Как из него выйти и куда пойти прямо сегодня, - это совершенно отдельный разговор.
Продолжение последует. Наверное…
#генеральный план #генплан #градостроительство
