История первых 10 лет жизни нового российского генерального плана
В основном этот текст был написан в 2015-2016 годах и опубликован на сайте estp-blog.ru в 2016 году. Кое-какие сведения с тех пор устарели, но при переиздании я решил ничего не менять и не дополнять. Только немного адаптировал по форме для Дзена и добавил немного картинок для красоты. Этот текст важен для меня – он представляет некую отправную точку для новых исследований современной ситуации с генеральными планами.
Возможно, вы этот текст уже читали, но, думаю за прошедшие 5 лет народилось новое поколение урбанистов-активистов, которым текст, все таки, будет полезен.
...
У населения растет популярность дискуссий на тему урбанистики. Обычно это про парки, тротуары, велодорожки и общественные места. Конечно про пробки и парковки - куда без них! Но иногда дискуссия выходит за рамки обыденности на более серьезный уровень с обсуждением глобальных аспектов развития города – его экономики, структуры, качества среды, удобства и livability. Вот тут-то в разговоре не избежать апелляции к такому очевидному вроде бы термину как генеральный план. Однако с генпланом все не так просто, как кажется на первый взгляд.
Пора бы разобраться, что же это такое и с чем его едят? Когда стоит пользоваться этим понятием, а когда – лучше о нем забыть.
Необходимость разобраться в этом документе/процессе/явлении имеет и более практический смысл – сейчас многие города начинают запускать корректуру (такой термина достался нам из XX века) своих генеральных планов, разработанных в первом десятилетии века и уже не слишком актуальных.
Всего 15 лет назад не было Градостроительного кодекса – нашего главного градостроительного закона, во многих генпланах не было ни современных технологий дистанционного зондирования, ни ГИС, ни пространственного анализа. Даже Автокада не было у некоторых градостроителей и генпланы рисовали в CorelDraw и даже вручную. Да и времена тогда были не те, что нынче – бюджеты росли, темпы экономического развития доходили чуть не до 10% в год, инвестор-девелопер не знал, куда девать деньги, а население безмолвствовало и слыхом не слыхивало о публичных слушаниях и комфортной среде.
Времена изменились. Все кроме руководства страны знают, что у нас кризис. Стараниями безвременно почившего Минрегиона страна покрыта ровным слоем градостроительной документации.
Пора уже задуматься – для чего все это было нарисовано и как заставить документацию работать.
Самым знаковым генеральным планом прошлого 2014 года, пожалуй, стал генплан Красноярска – и по сумме затрат, и по вниманию со стороны власти. Сам генплан и всю сопутствовавшую ему работу можно было увидеть на Зодчестве в декабре 2014. Делается очередная корректура генплана Ростова-на-Дону (сделан, утвержден весной 2016, вызвал массу вопросов в Ростовском профессиональном сообществе), разыгран на конкурсе генплан Калининграда (разработан весной 2016, проходит публичные слушания, много вопросов в прессе). Прошел конкурс по Ижевску (генплан еще даже не вынесен на публичные слушания, хотя в целом сделан в 2015 году), Екатеринбург обновляет свой генеральный план, созданный аж в 2003 году (обновили и утвердили в конце 2015 года как «промежуточный» генплан «ближнего прицела»), вносятся изменения в генеральный план С-Петербурга. В фоновом режиме идет не всегда понятная, но каждый раз новая информация про генеральный план Москвы. Думаю, на подходе еще несколько генпланов городов-миллионников, которые стартуют в 2015-2016 годах (Самара разыграла конкурс, но компания-победитель неожиданно отказалась от контракта).
На генеральный план сейчас выделяются разные суммы. От нескольких миллионов за полумиллионный город (генплан Ижевска – около 5 миллионов), до нескольких десятков за город покрупнее (Красноярск – около 60 млн.) И уж совсем неизмеримые сотни миллионов тратятся на генеральное планирование Столицы.
Между тем, несколько миллионов российских рублей – это цена одного участка ИЖС в 10-12 соток где-нибудь недалеко от городского центра!!! Документ для целого города, который определит его развитие на пути к светлому будущему (или хотя бы поднимет стоимость отдельных его частей в разы или настолько же уронит стоимость других частей), делается по цене одного земельного участка, занятого ветхой деревянной избушкой!
В чем подвох?
После обязательного в наше трудное время лирического отступления на тему «дайте денег урбанисту» - куда ж без этого, - перейдем к комплексному анализу градостроительного ландшафта, где у нас имеется ряд субъектов, как то Заказчик – его величество муниципалитет (город – в просторечии), смотрящий за Заказчиком (субъект РФ), население, градостроители и, конечно же, алчные девелоперы.
А уж потом препарируем сам генеральный план.
Начиная с 2015 года, вследствие изменений в законодательство о местном самоуправлении, началась массовая передача полномочий по градостроительной деятельности с уровня муниципалитета на региональный уровень. "Смотрящие" за процессами в областях и республиках решили поиграть мускулами и под разными предлогами ограничивают самостоятельность в принятии решений по развитию как малых городов, так и региональных столиц. Наверное, для полноценного анализа время еще не наступило, но, окинув происходящие разборки "город-область", первым взглядом можно заметить, что ни к чему хорошему это пока не приводит.
Чего города ждут от нового генерального плана
Заказчиком генерального плана определен орган местного самоуправления. Правда в связи с новациями законодательства полномочия по разработке градостроительной документации кое-где уже перешли к субъекту РФ и возможно, генпланы на малые, и, возможно, не очень малые города будут теперь заказываться областными властями. Но центры областей, другие крупные города уверен (летом 2015 автор уже не так уверен, а весной 2016 – уже можно констатировать обратное – полномочий лишены такие крупные города как Екатеринбург и Ижевск, например), оставят эти полномочия себе и будут – по мере необходимости – заказывать новые генеральные планы или корректировку предыдущих.
В чем же мотивация города и – конкретно мэра (сити-менеджера) заказать новую работу и отдать из сжимающегося бюджета несколько миллионов – а то и десятков, так нужных сегодня на разные социальные цели российских рублей?
Самая частая мотивация: надо откорректировать, чтобы привести к современному виду. А то чертежи, нарисованные 10 лет назад, отличаются от действительности так кардинально, что стыдно людям показывать. При этом не совсем понятно – что имеется в виду – привести к сегодняшнему состоянию чертеж современного использования города? Или привести к сегодняшнему пониманию чертеж его планируемого развития? Скорее всего, это поначалу непонятно и самому мэру. Но что непонятно, объяснят в ходе работы заезжие урбанисты - за то им и деньги платят.
Один главный архитектор разжевал мне подробно: надо учесть все изменения, которые произошли, учесть интересы отдельных девелоперов в застройке определенных пятен или реконструкции. Я спросил – зачем же они выносят на конкурс такую примитивную в общем то задачу? Делали бы самостоятельно потихоньку….
Был ответ – мы сами не можем. Нам же надо еще вежливо отказать нескольким игрокам, и лучше, это когда делают люди со стороны: ну как же – московские градостроители сочли нецелесообразным и необоснованным развитие данного участка (а соседнего – вполне целесообразным). Иными словами, мотивация – зафиксировать договоренности. Генплан – хороший способ, вроде и документ публичный, а замаскировать можно все, что угодно.
Вот еще и другая мотивация – генплан старый и неправильный по определению, так как был сделан много лет назад под какого-то прошлого мэра - надо поменять бы под себя… Очевидно, что пришедший на смену сегодняшнему мэру или губернатору точно так же будет подгонять новый генплан под какие-то свои идеи и проекты.
Оформить экстенсивное расширение города? Чудесно воплотившаяся мечта Москвы с завтрашнего утра стать больше в 1,5-2 раза – это мечта любого города РФ – поглотить, подчинить пригороды. Заставить слушаться! А для этого их надо присоединить, получив попутно несколько сотен, а то и тысяч гектаров гринфилда, которыми по ошибке раньше распоряжался глава деревни, а не уважаемый мэр региональной столицы. Кажется, что «уточнение границы города» можно обосновать в генеральном плане. Но это только кажется. Жизнь – сложнее. Мало кому удается повторить трюк, который удался Москве, особенно, если этот трюк противоречит законодательству.
Встречаются еще мэры-идеалисты, верящие поначалу, что хороший генплан может решить проблемы города. Идеализм куда-то уходит, когда выясняется, сколько должен стоить действительно хороший генеральный план.
В конце концов, отсутствие приличного генплана в эпоху тотального урбанизма - это моветон.
Что ждет от генерального плана губернатор
Казалось бы, при чем здесь губернатор? У губернатора есть большая область, которой положено иметь свой документ – Схему территориального планирования, а еще теперь положено – стратегию развития…
Но волею нашего сложного бюджетного законодательства за разработку генерального плана любого города почти всегда платит субъект РФ. Через субвенции, через целевые программы, но не из бюджета муниципального образования идут эти деньги. А доплачивает за генплан – разный девелопер, который обосновался на территории. Причем доплачивает – не губернатору вовсе.
Несправедливо! Вот и решили губернаторы, раз мы девочку танцуем, то резонно будет и музыку заказать. И кому как не губернатору виднее чаяния и боли бабы Мани из самой отдаленной окраины.
Далее цитата из одного вице-губернатора, получившего возможность с 2015 года отобрать полномочия по разработке градостроительной документации у местной власти:
«Мы в генпланах закладываем не только видение на перспективу до 2035 г., — продолжает заместитель губернатора. — Если документы будут набором красивых картинок, значит, они никогда не реализуются. В жизни все будет как-то иначе». Поэтому документы территориального планирования принимаются при наличии трех приложений. Первое — правила застройки земель, где расписано функциональное зонирование каждого участка. Для правила землепользования и застройки в большинстве случаев будут принимать достаточно общие планы либо 1:1000 либо 1:2000. Большая детализация — 1:500 — это фактически проектирование.
Второе приложение — визуализация того, какие изменения принесет генплан, с высотами, фасадами и т. д. То, что в Европе называют «мастер-план». Идея проста: при обсуждении очередного проекта на градсовете чиновники смогут сверить его с тем, что предусмотрено и прорисовано в генплане. Третье — самое важное — план реализации. Без него документ приниматься не будет, «сказок было достаточно». В нем будут сроки строительства, финансирование, ответственные и проч.»
Как говорится, «ноу комменц». Загляните в Градостроительные кодекс, найдите 10 отличий.
Продолжение Часть 2
Продолжение Часть 3
Продолжение Часть 4
Продолжение Часть 5
#генеральный план #генплан #градостроительство