Как работает генеральный план на самом деле?
В предпоследней части рассказываю, наконец, почему генеральный план – ненужный и бесполезный документ. За прошедшие 5 лет после первой публикации многое изменилось – особенно в условных знаках и картах функционального зонирования, а также во влиянии генплана на ПЗЗ. Да и судов по генеральным планам стало больше.
А никак особо не работает… висит себе и висит за спиной у главного архитектора. Или лежит в спецчасти, аккуратно сложен в папочки. Когда надо кому-то отказать в вежливой форме – к нему оборачиваются и говорят, ну вот же – не предусмотрено по генплану. Когда надо реализовать фантастический застроечный проект нужного девелопера или какую-нибудь диагонально-вылетную магистраль за федеральное финансирование, – к генплану никто не обращается… Потому что, скорее всего, ни застройки на этом месте не предусмотрено, ни места для вылетной магистрали.
Такая история характерная не только для генпланов. Если мы спросим себя, как работают стратегии социально-экономического развития городов и регионов, то, скорее всего, получим тот же ответ.
Почему же генплан работает совсем не так, как нам казалось бы, должен работать этот мудреный документ? И зачем он тогда нужен?
Что решает генплан
Совсем бесполезным генеральный план, конечно, назвать нельзя. Он дает ответ ровно на два вопроса муниципального управления и еще - одну подсказку разработчикам правил землепользования и застройки. Собственно все полезности генерального плана отражены в трех утверждаемых картах:
- карта границ населенных пунктов;
- карта планируемого размещения объектов местного значения;
- карта функциональных зон.
Если вам повезло и муниципальная граница вашего городского округа или поселения совпадает с границей города как населенного пункта – а такая ситуация обычно случается в крупных городах, то первую карту вы можете пропустить. Если же предмет генплана – небольшое городское или сельское поселение, то разработка данной карты займет не меньше половины всех усилий по созданию генерального плана. Установлению границ населенных пунктов можно посвятить отдельную серию статей – это очень увлекательное занятие, особенно в пригородах крупных городов, где каждый колхозник стремится включить свой скромный земельный надел в черту хоть какой-то деревеньки.
Пока же ограничимся констатацией факта, что данная деятельность по установлению границ относится скорее к землеустройству и собственно к городскому планированию имеет мало отношения.
Следующая карта – карта планируемых объектов – в генплане самая важная и отражает суть документа. А суть проста – генеральный план – это обязательство муниципальной власти построить ряд объектов социальной и инженерной инфраструктуры, а также развивать улично-дорожную сеть – в соответствии с его величеством нормативом (как было рассказано во 2 части).
И на данной карте все эти обязательства наглядно помещаются на план города.
Есть только одна засада. Какие обязательства готова взять на себя администрация поселения? Наверное, только в рамках своего срока руководства – 4-5 лет, из которых первый год обычно уходит на ознакомление с делами. А генеральный план – теперь на 25 лет. И на нем нарисованы все объекты, которые «запланировано» построить в течение этого срока.
И маленькое дополнение. Если тщательно посчитать стоимость всех нарисованных объектов: школ, детсадов, улиц, путепроводов, развязок, инженерных сооружений и сетей, окажется, что на их строительство надо бы тратить никак не меньше половины городского бюджета ежегодно.
Так что самая важная карта – это самая добрая сказка.
Не секрет, что если на муниципалитет вдруг неожиданно напали целевые деньги на строительство какого-нибудь полезного водозаборного узла или – бери выше – настоящих очистных сооружений – они будут построены и без генплана вовсе, и поперек ему, если будет на то высшая воля. Надо же бюджет освоить!
Третья карта – самая любимая.
Если вы потратили половину времени на рисование границ, оставшиеся усилия уйдут на функциональное зонирование или ФЗ (не путать с ХЗ). Если границы города уже определены, его зонирование займет 90% работы. Функциональное зонирование – глубоко авторское искусство, выше которого может быть только рисование карты «Генеральный план». К сожалению, последняя теперь не является обязательной. Что поделать… Настоящее градостроительство уходит в прошлое.
Набор функциональных зон может быть любой; их цвета, количество типов и кодировку – тоже можно вбирать из широкой палитры. Правда, новички в градостроительстве часто неадекватно воспринимают зону Ж. Мало ли какие у кого ассоциации, а у нас, урбанистов, Ж – значит всего лишь «жилье».
В отношении карты ФЗ ГрадКодекс использует такую запутанную словесную конструкцию, которую практикующим градостроителям до конца расшифровать так и не удалось.
Часть 5 статьи 23 гласит, что на карте ФЗ «отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения».
Только вслушайтесь: отображаются границы и описание с указанием (одних) объектов и местоположения (других) объектов.
В наименованиях и присвоении функций зонам нет по большому счету никаких ограничений. Например, ничто не может помешать вам установить зону для реализации функции «активных игр с домашними животными, чадами и домочадцами на рассвете солнечного летнего дня». Ровно также ничто не может определить однозначно, допустимо ли совмещение на одной территории с вышеописанной функцией занятий «медитацией морозным зимним днем».
Для примера - пара вариантов условных обозначений ФЗ. Перечень зон сильно отличается.
Частью 12 ст. 9 ГрадКодекса установлено, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Карта функциональных зон – это всего лишь яркая картинка. Ею может вдохновляться разработчик карты территориальных зон в составе правил землепользования. А может и не вдохновляться.
Нынче - примерно с 2019 года - все написанное выше неактуально уже, проблема разнообразия зонирования решена - согласно "10-му приказу" у всех генпланов абсолютно одинаковые зоны - унификация и единообразие!
Кодекс сообщает, что «Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании», но никаких требований по увязке функционального и территориального зонирования не устанавливает. А Вы, возможно, до сих пор думаете, что между этими терминами нет особой разницы.
А еще генеральный план полезен в судах, когда надо кому-то отказать в застройке или наоборот – продвинуть сомнительный проект. Закон у нас, как известно – что дышло…. На судей также распространяется магия «стратегичности» и «всеобъемлемости» генерального плана. Так что при правильном использовании этого документа доказать можно любую точку зрения. Чем часто пользуются не только власти города, но и отдельные граждане и организации, обращая его скрытые грани в свою пользу.
Продолжение часть 5
#генеральный план #генплан #градостроительство
