Практика и некоторые особенности современного федерального законодательного процесса в России.
Главные государственные решения принимаются в виде законов. На представленной схеме отражены основные стадии федерального законодательного процесса в России. На схеме присутствуют все уровни российской государственной власти и все ветви федеральной государственной власти.
Похоже, что нет возможности применить математику к оценке эффективности законодательного процесса. Так же, как и к другим государственным процессам. Похоже, что, к сожалению количественные методы оценки здесь неприменимы.
В Конституции Российской Федерации определена особая роль ГД в федеральном законодательном процессе. Установлено, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Без Государственной Думы законопроекты не могут быть приняты к рассмотрению. Для принятия любого закона требуется положительное решение ГД.
При этом, хочу еще раз подчеркнуть. В законодательном процессе участвуют все уровни государственной власти и все ветви федеральной государственной власти. Правом законодательной инициативы обладают Президент, Совет Федерации, сенаторы и депутаты Государственной Думы, Правительство, органы законодательной(представительной) власти субъектов Российской Федерации. Конституционный и Верховный суды имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения. Помимо, права законодательной инициативы по вопросам ведения, например, Конституционный Суд рассматривает запрос Президента о проверке конституционности закона перед его подписанием. Верховный Суд рассматривает заявление Президента или заявление законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации об обжаловании Постановления Совета Федерации о принятии Закона о поправке к Конституции (соблюдение процедуры).
Для учета позиции граждан на всех этапах прохождения законопроекта, используются в том числе и механизмы оценки регулирующего воздействия. В рамках работы по оценке регулирующего воздействия органы власти публикуют законопроекты в интернете и организуют их обсуждение, обратную связь. Было бы интересно подумать над созданием общедоступных интернет-систем с возможностью мониторить законодательный процесс в реальном времени по заданному профилю сферы правового регулирования. Это позволило бы заинтересованным гражданам и организациям и участвовать в разработке соответствующих документов, и заблаговременно готовиться к предполагаемым изменениям в регулировании.
Вынесение на интернет-обсуждение законопроектов требует больших, дополнительных трудовых и материальных затрат. В полном охвате, качественно это по силам организовать органам исполнительной власти, то есть собственно Правительству.
Роль Правительства в законодательном процессе очень велика. Большая часть принимаемых законопроектов вносится Правительством. Проект закона о федеральном бюджете может вносить только Правительство. Законопроекты, предполагающие государственные расходы или изменения в налогах принимаются к рассмотрению в ГД только при наличии заключения Правительства.
Еще раз подчеркну, что все законопроекты должны вносится только в ГД. Государственная Дума, это палата политических партий. Фракции политических партий в нижней палате парламента играют центральную роль в принятии решений. Содержательная экспертиза законопроекта в Госдуме исходит из интересов граждан Российской Федерации по социальным группам, объединенным в политические партии.
Совет Федерации, это палата регионов. Деятельность политических партий в верхней палате не допускается. Сенаторы при содержательной экспертизе закона исходят из интересов граждан Российской Федерации проживающих на территории их субъекта Федерации.
Президент, это гарант Конституции и обязан обеспечивать соблюдение прав и свобод человека и гражданина независимо от его места проживания или социального положения.
Помимо содержательной экспертизы, на каждой стадии рассмотрения законопроекта выполняется правовая экспертиза. Правовая экспертиза проводится по нескольким направлениям. Это соответствие норм законопроекта Конституции, соотнесение с международными обязательствами, корреляция с массивом уже принятых законов и проверка на собственную внутреннею непротиворечивость. Плюс лингвистическая экспертиза, на соблюдение правил русского языка. И юридико-техническая экспертиза, то есть проверка терминологии, наименований, ссылок на другие правовые нормативные акты и документы, нумерацию статей и т.п.
Может быть, в плане продвижения искусственного интеллекта, интересная идея о разработке компьютерного генератора законопроектов. Закон можно рассматривать как своего рода программу, содержащую алгоритмы правового регулирования. Во всяком случае. представляется, что для начала это может быть пошагово реализовано для цифровизации при проведении правовой и лингвистической экспертизы. Кстати, это чем-то похоже на систему «Антиплагиат». У системы «Антиплагиат» есть, конечно, резервы для совершенствования. И она постоянно развивается. Но польза, уже не первый год, во всяком случае для университетов, очевидна.
Обратимся более подробно к тому, что происходит в ключевой момент прохождения законопроекта. В Государственной Думе в первом чтении рассматривается концепция закона, во втором чтении рассматривается текст закона, в третьем чтении возможна юридико-техническая правка и принимается закон. Понятие «концепция закона» не определено. Это, порой влечет серьезные отрицательные последствия. Возникают ситуации, когда цели, указанные авторами законопроекта в пояснительной записке, не совпадают с нормами законопроекта, внесенными в текст перед вторым чтением. Другая проблема, это, так называемые «паровозики». Иногда, из каких-то соображений кому-то представляется удобным включать в текст законопроекта, вносимого на второе чтение новые нормы. Которые не соответствуют пояснительной записке. А то и, вообще не коррелируют с другими нормами, с названием законопроекта, и даже со сферой регулирования. И бывало так, что чужеродные нормы, по объему текста, в разы, а то и на порядки превышали первоначальный текст. Кроме того, в период между первым и вторым чтениями проводится очень важная работа. Текст законопроекта, принятого в первом чтении, рассылается для поправок всем субъектам права законодательной инициативы, в том числе в региональные законодательные(представительные) органы государственной власти. Это особенно важно при рассмотрении законопроектов, регулирующих сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В результате эти новые, чужеродные нормы принимаются без их оценки другими участниками законотворчества.
Здесь, для предотвращения такого рода отрицательных ситуаций, можно было бы опереться на зарубежный опыт. Представляется целесообразным концепцию каждого закона излагать в его преамбуле. Преамбула может включить в себя и заменить собой нынешние пояснительные записки авторов законопроекта. Преамбула, при этом должна стать обязательной и определяющей частью закона. В преамбуле нужно указывать причины и цели принятия закона, описывать алгоритмы достижения этих целей, обозначать сферу и сроки применения закона. Правовой статус преамбулы должен быть выше, чем у нормативной части. При толковании закона, в том числе и при рассмотрении в суде, этот приоритет должен быть определяющим.
С учетом достижений цифровизации заслуживает внимания вариант принятия законов путем прямого голосования граждан. Здесь безусловно интересно рассмотреть опыт общероссийского голосования при принятии Закона о поправке к Конституции первого июля 2020 года. Уже обсуждались плюсы и минусы пакетного голосования. Ведь при голосовании за пакет приходится идти на компромисс. Какие-то нормы нравятся, а какие-то идут в нагрузку. А всегда ли возможно голосование по каждой норме? А может выносить на прямое голосование граждан как раз преамбулу закона? Четко и понятно написанную.
За двадцать шесть лет стала привычной конституционная особенность неравенства палат в законодательном процессе. Совет Федерации не может принимать законы, а может лишь рассматривать законы, принятые Госдумой. При этом СФ не может вносить какие-либо изменения в закон. Может лишь одобрить закон или его отклонить. При отклонении, есть возможность предложить ГД создать на паритетной основе согласительную комиссию. Если ГД принимает это предложение, то сенаторы, по согласию с депутатами могут уже могут менять закон. Результат работы согласительной комиссии в виде нового текста закона, выносится на рассмотрение Госдумы и затем, опять на рассмотрение Совета Федерации.
ГД может двумя третями голосов преодолеть вето СФ. И направить отклоненный СФ закон на подпись Президенту. А Президент в этом случае вправе решить, позицию какой из палат поддержать.
Сейчас признано, что отклонение закона, это брак в законодательном процессе. Для недопущения брака применяются, и продолжают совершенствоваться различные механизмы. Особенно продуктивно развиваются механизмы так называемого «нулевого чтения». Совместная работа над законами целенаправленно выстраивается на максимально ранних стадиях. Начиная с появления законотворческой идеи. Для этого используется инструментарий круглых столов, семинаров, конференций, форумов, парламентских слушаний и т.д.
Такая работа позволяет, в определенной степени решать и другую проблему. Это стыковка с ГД и Правительством по срокам принятия законов. С одной стороны план законопроектной работы Правительства нужен, с другой стороны необходимость его выполнения приводит к авралам и, подчас бессмысленной, но вредной гонке. В результате, в начале каждой сессии на первых заседаниях Совета Федерации бывает на рассмотрении один-два закона. А бывало, что первое заседание проходит без рассмотрения законов. В конце сессии начинается вал. Поступают десятки законов, а то и добрая сотня. Конечно, это сказывается на качестве рассмотрения.
Поэтому, уже на предварительных этапах сенаторы участвуют в работе комитетов, рабочих групп Государственной Думы по вопросам подготовки и прохождения соответствующих законопроектов. Представители Совета Федерации и Государственной Думы принимают участие в работе комиссии Правительства по вопросам законопроектной деятельности. И в совещаниях по законопроектным вопросам в Администрации Президента РФ. В рамках работы правительственной Комиссии при ответственных министерствах создаются рабочие группы по конкретным законопроектам. Причем, и в самой Комиссии, и рабочих группах участвуют сенаторы, депутаты, представители других субъектов права законодательной инициативы, общественных организаций. Такая совместная работа позволяет в значительной степени, на ранних стадиях балансировать интересы, выявлять и снимать разногласия.
При поступлении принятых Госдумой законов в верхнюю палату, работа по подготовке их к рассмотрению на пленарном заседании в Совете Федерации, как правило включает в себя цепочку: пятница-понедельник-вторник. И, в среду – пленарка. В пятницу проводится Координационное совещание, на котором докладываются предварительные позиции комитетов по каждому закону. В Координационном совещании принимают участие руководители комитетов Совета Федерации, а также Полномочный представитель Президента в Совете Федерации, Полномочный представитель Правительства, официальные представители инициаторов закона. В понедельник и в первой половине дня вторника проводятся заседания комитетов, на которых рассматриваются и принимаются официальные заключения ответственных за конкретный закон комитетов и комитетов-соисполнителей по каждому закону. Затем, во второй половине дня вторника, после комитетов – заседание Совета палаты.
В Конституции предусмотрено несколько разновидностей законов. Это федеральные законы, законы о ратификации\денонсации международных договоров, федеральные конституционные законы, Закон о поправке к Конституции. По каждому типу законов есть особенности рассмотрения и принятия.
Одобренный СФ федеральный закон направляется на подпись Президенту. Президент может подписать закон или отклонить. Президент также может отклонить закон с предложением создать согласительную комиссию. Если ГД большинством в две трети голосов преодолеет вето Президента, закон в первоначальном виде повторно направляется в СФ. Теперь СФ может сделать выбор. Поддержать или позицию Президента, или квалифицированным большинством в две трети голосов, подержать позицию ГД. Если обе палаты преодолеют вето, то Президент или подписывает закон, или направляет запрос для проверки конституционности в Конституционный Суд. Если Конституционный Суд принимает решение о неконституционности закона, Президент возвращает закон без подписания в ГД. До принятия Закона о поправке к Конституции 1 июля 2020 года не было такой нормы. Раньше Президент был обязан подписывать законы с преодоленным вето. С этической точки зрения это выглядело довольно странно. Президент против, но его принуждают подписывать. В предыдущей Конституции такие законы подписывал спикер Верховного Совета.
Федеральный конституционный закон должен быть поддержан квалифицированным большинством обеих палат. Три четверти сенаторов и две трети депутатов ГД. В этом случае, право вето не действует и Президент обязан подписать закон. Или предварительно направить его на проверку в Конституционный Суд. С федеральными конституционными законами была связана определенная дискуссия. Должны ли приниматься только те федеральные законы, которые прямо названы в Конституции, или произвольно? В какие сроки должны быть приняты конституционные законы, прямо указанные в Конституции? Например, федеральный конституционный закон о Конституционном собрании не принят.
Проект закона о поправке к Конституции принимается квалифицированным большинством каждой палаты. В том же порядке, как и федеральный конституционный закон. Затем он направляется на рассмотрение в законодательные(представительные) органы власти субъектов РФ. Для его принятия необходимо, что бы не менее двух третей региональных законодательных(представительных) органов власти поддержали этот проект. Затем в СФ фиксируются итоги голосования в регионах и утверждается Постановление Совета Федерации о принятии закона о поправке к Конституции. Это Постановление может обжаловано в Верховном суде. Президентом или любым региональным законодательным(представительным) органом государственной власти.
Одна из особенностей законодательного процесса связана со своевременным принятием подзаконных актов к принятым законам. Вступление в силу закона не всегда означает возможность его исполнения. Многие законы, даже Конституция, содержат так называемые отсылочные нормы. В Конституции это ссылки на регулирование отдельных положений федеральными или федеральными конституционными законами. То есть в законах практикуются ссылки на регулирование другими законами, актами президента, правительства или других источников права. И, к сожалению, возникают задержки. И в большинстве случаев задерживаются подзаконные акты Правительства. Причины и мотивы могут быть разными. Чаще всего документы зависают на этапе межведомственного согласования. Встречаются ситуации, когда по разным причинам принятие необходимых подзаконных актов затягивается. Бывает на месяцы, а то и на годы. Сейчас ситуация улучшается. Сенаторы и депутаты постоянно мониторят эту тему в режиме парламентского контроля. Кроме того, в регламенты палат парламента и в регламент правительства были внесены требования о представлении проектов подзаконных актов вместе с законопроектом. Но это, один из сложных моментов во взаимодействии парламента и федеральных органов исполнительной власти.
Одно из перспективных направлений решения этой проблемы - принимать только законы прямого действия. Без отсылочных норм. Но всегда ли это возможно?
Другое направление, это создание общедоступной компьютерной информационной системы. Создать систему обеспечения подзаконных актов Правительства. По аналогии с СОЗД (система обеспечения законодательной деятельности). В этой системе отражается прохождение законопроекта по всем стадиям законодательного процесса. Такая система делает процесс открытым для контроля со стороны граждан и парламента, руководства правительства и президента.
В заключение необходимо отметить, что законодательный процесс это постоянно развивающийся, меняющийся организм. И на уровне регламентов палат Федерального Собрания, регламента Правительства. И внесением изменений в законы. Даже в Конституцию. Это живой творческий процесс. Есть резервы. Нет предела совершенству.
И, сожалению нет возможности применить самую точную и объективную науку - математику. Так же, как и к другим государственным процессам. Количественные методы оценки здесь, похоже неприменимы. А жаль!
