Деятельность государства и его институтов направлена на определение круга лиц, нуждающихся в социальной поддержке, видов социальной защиты, их уровень, условия предоставления помощи и перечень социальных рисков, наступление которых влечет за собой возникновение субъективных прав на определенный вид помощи, инициацию процедуры обращения за получением помощи, а также совершение иных действий, направленных на оказание социальной поддержки отдельным категориям субъектов в ней нуждающихся.
Российская Федерация, действуя во исполнение положений статьи 7 Конституции Российской Федерации, как социальное государство в рамках проводимой им социальной политики, призвано создавать условия для реализации возможностей человека в различных сферах деятельности (трудовой, предпринимательской, творческой и т.д.), гарантирует охрану труда, здоровья граждан, устанавливает гарантированный минимальный размер оплаты труда, а также оказывает необходимую государственную поддержку нуждающимся в ней субъектам, в том числе социальную.
По мнению отдельных авторов, «к основным конституционно-правовым признакам России как социального государства, можно отнести: закрепление в Конституции РФ системы социально-экономических прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами, установленными, например, во Всеобщей декларации прав человека 1948 и установление прожиточного минимума».
Однако, представляется, указанные признаки не позволяют охарактеризовать государство как социальное, поскольку прожиточный минимум и минимальный размер оплаты труда вовсе не обеспечивают достойного существования, гарантированного Конституцией РФ.
Поэтому справедлива точка зрения ученых полагающих, что социальное государство должно обладать совокупностью следующих характеристик:
– человек, его жизнь, права, свободы и достоинство является высшей ценностью;
– внутренняя и внешняя политика социального государства направлена не на реализацию общенациональных, корпоративных интересов, а на защиту прав и свобод, законных интересов и достойных условий жизни человека;
– обеспечивается социальная ориентированность как государственного, так и частного сектора экономики;
– каждое управленческое решение носит социально справедливый характер;
– проводится активная социальная политика, основанная на взаимной социальной ответственности;
– осуществляется забота об экономической безопасности человека;
– гарантируется справедливое распределение национальных богатств;
– развивается гражданское общество, укрепляется авторитет и значимость каждого его института.
Изучая понятие социальной политики на базе различных подходов к данному определению, Е.А. Жбановой было сформулировано авторское определение, согласно которому «социальная политика представляет собой совокупность принимаемых органами государственной власти, работодателями, профсоюзами и другими общественными организациями решений, учитывающих общественное мнение и направленных на формирование социальной стратегии государства в целях развития общества, создания определенных условий для реализации возможностей и потребностей населения, повышения уровня и качества их жизни, а также практическое осуществление этих решений». (Жбанова Е.А. Социальная политика и развитие социального государства // Вестник Московского университета имени С. Ю. Витте. Серия 2. Юридические науки. 2017. № 4 (13). С. 18.)
Соответственно, в таком государстве в основе лежат следующие принципы социальной политики:
– социальная справедливость;
– адресность (дифференциация);
– многообразие и всесторонность социальной защиты.
Вышеизложенные принципы также должны лежать в основе политики Российской Федерации как социального государства.
Россия находится очень близко к реализации социального государства. Однако социальное государство либерального типа все же предполагает наличие правового государства с развитым гражданским обществом и высоким уровнем жизни населения.
В этой связи основной проблемой формирования социального государства и воплощения в жизнь вышеперечисленных высоких качеств жизни граждан в России являются:
- дефицит бюджета
- отсутствие развитого гражданского общества
- отсутствие в обществе идеи социальной солидарности.
Решение этих проблем, позволит укрепить существующие позиции социального государства в соответствии со ст. 7 Конституции РФ.
Исходя из этих соображений, повышение качества жизни российских граждан является одной из основных целей, обозначенных в соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». Так, согласно п. 29 Стратегии «реализуемая в Российской Федерации государственная социально-экономическая политика направлена на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека, создание условий для укрепления здоровья граждан, увеличение продолжительности жизни, снижение смертности, улучшение жилищных условий и расширение возможностей для получения качественного образования».
Согласно п. 33 Стратегии, среди ряда задач, направленных на достижение целей государственной политики в сфере сбережения народа России и развития человеческого потенциала, обозначены, в том числе и решение таких задач как:
1) увеличение реальных доходов населения, сокращение числа малообеспеченных граждан, снижение уровня неравенства граждан в зависимости от их доходов;
2) повышение качества социальных услуг и их доступности для всех граждан, формирование условий для активного участия в жизни общества лиц с ограниченными возможностями здоровья и лиц старших возрастных групп.
Таким образом, одним из важнейших направлений государственной социальной политики является оказание государственной социальной помощи. Понятие социальной помощи нашло отражение в нормах Федерального закона «О государственной социальной помощи» (далее – Закон № 178), в котором под социальной помощью понимается предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в данном федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
Обращаясь к теоретическому аспекту понимания социальной помощи и ее признаков, обратим внимание, что в юридической доктрине государственная социальная помощь определяется при помощи ряда признаков, которые дают право на ее получение, и которые позволяют ее отграничить от других видов социального обеспечения.
Традиционно социальную помощь принято понимать в узком и широком смыслах.
В узком смысле государственная социальная помощь, исходя из положений Закона № 178 – это определённые денежные выплаты (пособия, субсидии, компенсации), а также предоставление жизненно необходимых товаров определённому кругу лиц, а именно малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.
В широком значении государственную социальную помощь можно рассматривать как целенаправленную деятельность всех органов власти, обеспечивающую предоставление гарантированных государством пособий, субсидий, компенсаций, льгот, жизненно необходимых товаров, а также социальных услуг гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, имеющим доходы ниже прожиточного минимума. Соответственно в данном ее широком понимании – это все денежные выплаты определённым категориям граждан, которые в настоящее время наиболее нуждаются в ней. Сюда входят все социальные пособия и другие выплаты, установленные законодательством Российской Федерации.
Исходя из этого, государственная социальная помощь в широком ее значении включает в себя: социальную помощь в связи с трудной жизненной ситуацией; социальное обслуживание; государственную социальную помощь по бедности.
Представляется важным тот факт, что государственная социальная помощь способствует поддержанию социального статуса граждан при наступлении различных социальных жизненных ситуаций (болезни, инвалидности, старости, смерти кормильца, безработицы, бедности) путем предоставления различных видов материального обеспечения, социальных услуг, льгот с целью поддержания достойного уровня жизни и предупреждения бедности. Система государственной социальной помощи в большей степени оказывает влияние на демографическую ситуацию (продолжительность жизни, рождаемость и т.д.), а также снимает социальную напряженность в обществе.
Заслуживает поддержки точка зрения ученых, которые полагают, что государственная социальная помощь представляет собой самостоятельную организационно-правовую форму социального обеспечения. Право на такую помощь имеют лица, которые по уважительным причинам не работали и не платили обязательные страховые взносы (например, инвалиды с детства) и не имеют средств к существованию в размере прожиточного минимума. (Григорьев И.В. Право социального обеспечения : учебник и практикум для вузов / И.В. Григорьев, В. Ш. Шайхатдинов. 8-е изд., перераб. и доп. М. : Издательство Юрайт, 2022. С. 161.)
Анализируя особые признаки государственной социальной помощи, следует отметить, что важным признаком государственной социальной помощи является признак «нуждаемости», который состоит из трех элементов:
1) наличие связи с размером прожиточного минимума;
2) учет всех доходов и имущества лица;
3) учет причин нуждаемости, которые не должны зависеть от лица.
К особым признакам государственной социальной помощи как самостоятельной организационно-правовой формы социального обеспечения, следует отнести:
– распространение ее только неопределенных субъектов, обозначенных нормами специального законодательства (например, малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане);
– источниками финансирования являются бюджеты различных уровней;
– в рамках оказываемой помощи предоставляются особые виды выплат и услуг;
– социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства или регистрации малоимущего лица, как правило, после проверки нуждаемости.
На наш взгляд в качестве особых признаков такого рода помощи, исходя из положений Закона № 178, можно добавить еще такие признаки как:
– заявительный характер такой помощи (п. 2 ст. 8 Закона № 178);
– временный характер ее предоставления (ст. 10 Закона № 178);
– различные формы ее оказания: в соответствии со ст. 12 Закона № 178 могут государственная социальная помощь может предоставляться либо в форме денежных выплат (пособия, компенсации, субсидии), либо в натуральной форме (топливо, продукты питания, одежда и обувь, медицинские препараты и т.д.);
– предоставление социальной помощи носит безвозмездный характер, ее размер фиксирован (законом или подзаконным актом, как правило, устанавливается ее предельный размер) (ст. 11 Закона № 178).
По мнению Т. А. Анбрехт, главной целью государственной социальной помощи должна быть поддержка малоимущих групп населения – одиноких граждан и семей, находящихся за чертой бедности и неспособных обеспечить себя и членов своей семьи самым необходимым. (Анбрехт Т.А. Социальная защита отдельных категорий граждан : учебное пособие для вузов / Т. А. Анбрехт. – 2-е изд., перераб. и доп. М. : Издательство Юрайт, 2022. С. 115).
Другими авторы полагают, что «главная цель социальной политики в настоящее время – предупреждение обеднения народа, роста безработицы сверх приемлемого уровня и создание необходимых предпосылок для постепенного улучшения материального положения и условий жизни различных слоев и групп населения». (Муцалов С.И., Вашаев Б.Х., Экперова Т.Ш. Безработица как социальная политика на жизнь/ С.И. Муцалов, Б.Х. Вашаев, Т.Ш. Экперова // Естественно-гуманитарные исследования. 2020. № 32 (6). С. 274).
Цели каждого вида социального обеспечения тесно связаны с его понятием. Основными целями, во имя которых создан такой вид социального обеспечения, как государственная социальная помощь, можно назвать удовлетворение основных потребностей и доведение доходов до прожиточного минимума.
Так целями оказания государственной социальной помощи в соответствии со ст. 3 Закона № 178 являются:
– поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;
– адресное использование бюджетных средств;
– усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;
–создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг;
– снижения уровня социального неравенства;
– повышение доходов населения.
Для достижения обозначенных целей принимаются положения Федерального закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации».
Следует отметить, что и в законодательстве ряда субъектов РФ содержатся цели, аналогичные установленным Законом № 178. Например, в ст. 2 Закона Республики Башкортостан «Об адресной социальной помощи в Республике Башкортостан», а также в других субъектах.
В правоприменительной практике встречаются ситуации, при которых право на получение социальной помощи рассматривается как злоупотребление правом. Так, например, при рассмотрении апелляционной жалобы Судебная коллегия по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда установила, что судом первой инстанции было отказано в удовлетворении исковых требований заявителя. Апеллянт обратился в суд первой инстанции с иском о признании незаконным решения районной администрации города об отказе в предоставлении социальной помощи и обязании ответчика предоставить государственную социальную помощь. Суд первой инстанции на основании изучения представленных в дело материалов пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных исковых требований, указав, что семья истца, не имея ограничений к труду, выбрала алгоритм материального обеспечения семьи за счет получения пособий от государства, что является злоупотреблением правом и нарушает права других малоимущих, попавших в трудную жизненную ситуацию. Основания для признания уважительными, причин, по которым семья истца имеет доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Санкт-Петербурге, отсутствует.
Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия отметила следующее: из системного толкования положений Порядка и условий предоставления государственной социальной помощи в Санкт-Петербурге следует, что право на получение государственной социальной помощи возникает у гражданина только при одновременном наличии нескольких условий:
1) гражданин (члены его семьи) не только должен получать среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Санкт-Петербурге,
2) подтвердить невозможность по объективным причинам, не связанным с его (их) волей и действиями, получать доход в большем размере за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу подачи заявления об оказании государственной социальной помощи.
Суд первой инстанции полагал, что истец и его супруга оформили уход за отцом истца и матерью супруги истца, проживающими по одному адресу с апеллянтом и его супругой, самостоятельно выбрав форму занятости, не предусмотрев доходы в обеспечение своей семьи. В связи с тем, что содержание отцом истца и матерью супруги истца, достигших 80 лет, возложено нормами семейного законодательства на истца, отсутствуют основания для признания причины, по которой семья истца имеет доход ниже прожиточного минимума, установленного в Санкт-Петербурге, независящей от них. Осуществление супругой истца ухода за своей матерью к уважительным причинам отсутствия дохода не относится, является свободным волеизъявлением и не препятствует получению ею дохода от трудовой деятельности.
Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия отметила, что Порядком предоставления государственной социальной помощи в Санкт-Петербурге, утвержденным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 6 июня 2012 г. № 595 в качестве уважительных причин, по которым малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане не могут получать доход выше величины прожиточного минимума на территории Санкт-Петербурга предусмотрена такая самостоятельная причина как осуществление ухода за пожилым, нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постоянном постороннем уходе или достигшим возраста 80 лет, инвалидом I группы, ребенком-инвалидом, если назначена ежемесячная компенсационная выплата в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 г. № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами», а также ухода за членом семьи, временно нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постороннем уходе. (Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 27 июня 2024 г. № 33-11874/2024 (УИД 78RS0006-01-2022-006826-50) // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
В другом деле, напротив, суды трех инстанций встали на сторону органов социальной защиты населения. Так, истец обратился с иском о признании незаконным действия/бездействия ответчика по отказу истцу в государственной социальной помощи от 28.02.2024, возложении на ответчика либо решением суда удовлетворить заявление истца на государственную социальную помощь в полном объеме в соответствии с требованиями, указанными в заявке на государственную социальную помощь от 15.09.2023; о выплате истцу из казны ответчика судебные расходы, обратить решение суда к немедленному исполнению.
Как было установлено в судебном разбирательстве, истец обратился к ответчику с заявлением о предоставлении мер государственной социальной помощи в форме социального контракта в размере 350000 рублей, указав в заявлении намечаемые мероприятия для обеспечения предпринимательской деятельности посредством государственной социальной помощи: размещение сведений об услугах на торговых площадках (до 5%), ПО и лицензии (до 10%), принятие имущественных обязательств (до 15%), основные средства и запасы (от 75%). Решением ответчика в удовлетворении заявления истца отказано. По мнению истца, его доход ниже прожиточного минимума из-за отсутствия финансирования на обеспечение функции и материально-техническое обеспечение, что подтверждается материальными доказательствами одобрения заявителю государственной социальной помощи в 2022 г. при той же деятельности и тех же доходах. По мнению истца, сам факт отсутствия достаточных доходов свидетельствует о наличии не зависящих от истца причин, препятствующих получению достаточных доходов.
Судами всех трех инстанций истцу было отказано по следующим основаниям: ответчиком отказ был мотивирован следующим: отсутствие активных действий по выходу из трудной жизненной ситуации; отсутствие не зависящих от заявителя причин, обосновывающих низкий среднедушевой доход; неэффективность ранее заключенного социального контракта. Из материалов дела следует, что истец не работает по трудовому или гражданско-правовому договору с 05.10.2002, 24.10.2022 зарегистрирован в качестве плательщика налога на профессиональный доход, в судебном заседании истец пояснил, что не работает по личным убеждениям, предпочитает заниматься предпринимательской деятельностью по профессии «правовед-любитель», в заявлениях к ответчику о предоставлении государственной социальной помощи истец в качестве доказательств осуществления предпринимательской деятельности указывает ссылки на сайт Фурмановского городского суда Ивановской области и личные сайты. Доводы жалобы о нарушении прав истца на получение государственной социальной помощи судом апелляционной инстанции отклонены как необоснованные. Сам по себе факт обращения малоимущего одиноко проживающего гражданина за оказанием государственной социальной помощи не порождает обязанности по предоставлению государственной социальной помощи. Такая обязанность возникает при соблюдении комплекса (необходимой совокупности) условий, которым должен соответствовать заявитель: относится к предусмотренной законом категории граждан; имеет доход ниже прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; находится в трудной жизненной ситуации; имеются объективные и независящие от лица причины, препятствующие ему получать доход выше величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. С учетом вышеприведенных положений закона сама по себе активная деятельность получателя социальной помощи без достижения определенных результатов не является достаточным критерием для решения вопроса об оказании социальной помощи путем заключения социального контракта. Кроме того, суды подчеркнули, что региональное законодательство дополняет федеральное, устанавливая дополнительные условия оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта на территории субъекта Российской Федерации, а также особенности оказания такой государственной социальной помощи. (Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции от 15 октября 2024 г. по делу № 88-24229/2024 (УИД 37RS0021-01-2024-000210-81) // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»).
В приведенном примере четко отражена потребительская позиция заявителя, претендующего на получение средств государственной социальной помощи, что противоречит самой сущности социальной помощи.
Таким образом, важными целями государственной социальной помощи являются поддержание необходимого уровня жизни нуждающихся и повышение доходов населения. Сложившаяся в нашей стране практика показывает, что государство гарантирует удовлетворение лишь минимальных потребностей, необходимых для физического выживания. Это подтверждается тем, что речь идет о прожиточном минимуме, т.е. о наборе жизненно необходимых товаров и услуг. Российское законодательство фактически не включает в перечень потребностей нуждающихся граждан нематериальные блага, предназначенные для удовлетворения социально-культурных потребностей. Представляется, что это является целью России как социального государства – предусмотреть удовлетворение не только физиологических, но и духовных потребностей нуждающихся слоев населения.