Указами Президента РФ уже давно была поставлена конкретная цель: обеспечить охват несовершеннолетних дополнительным образованием не ниже 80 %
Для обеспечения гарантированной доступности дополнительного образования с конца 2018 г. в рамках национального проекта «Образование» в регионах начала внедряться система персонифицированного финансирования дополнительного образования (ПФДО) для детей посредством введения именных сертификатов. Во время анализа функционирования указанной системы в отдельных регионах РФ Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России неоднократно выявляла нарушения, допускаемые органами власти при распределении бюджетных средств, которые приводили к ограничению конкуренции в сфере дополнительного образования. Какие именно действия региональных и муниципальных властей заинтересовали ФАС России? Почему контроль над соблюдением условий добросовестной конкуренции в сфере дополнительного образования особенно необходим?
Дополнительное образование. История
Система дополнительного образования в России формировалась из разных форм внешкольного воспитания, которое возникло еще в конце XIX в. в виде кружков, клубов, мастерских, дневных приютов для детей, летних оздоровительных лагерей. Тогда это были еще лишь единичные внешкольные учреждения, созданные прогрессивными русскими педагогами, которые ставили перед собой различные цели.
На государственном уровне решение о развитии внешкольного образования было принято в ноябре 1917 г., когда в Народном комиссариате просвещения РСФСР был создан отдел внешкольного образования. К 1940 г. в СССР насчитывалось порядка 2000 внешкольных учреждений, находящихся в ведении министерств просвещения, культуры, путей сообщения, речного и морского флота, профсоюзов, Осоавиахима, добровольных спортивных обществ и других организаций, и ведомств. В послевоенное время шло бурное восстановление и развитие системы внешкольного воспитания: росла численность Домов и Дворцов пионеров, Станций юных туристов и техников, загородных пионерских лагерей, детско-юношеских спортивных школ. Надо сказать, что многие звезды кино, искусства, спорта, науки и техники были воспитанниками системы внешкольного воспитания. Это чемпионы мира по шахматам Анатолий Карпов и Борис Спасский, актер Сергей Никоненко, режиссер Ролан Быков, руководитель Росспорта Вячеслав Фетисов и многие другие известные в России и за рубежом люди.
После 1991 г. система внешкольного воспитания не только не распалась, но, в отличие от других типов образовательных учреждений, получила приращение. В соответствии с Законом РФ «Об образовании» с 1992 г. внешкольные учреждения стали именоваться учреждениями дополнительного образования детей.
На бумаге-то красиво
Итак, согласно п. 6 паспорта Национального проекта «Образование», для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности разработана так называемая целевая модель развития региональных систем дополнительного образования детей. В рамках реализации мероприятий по внедрению целевой модели Системы для семьи есть возможность подать заявку на получение именного сертификата, а затем выбрать для своего ребенка любые занятия в учреждениях детского дополнительного внешкольного образования, которые проводятся на территории определенного субъекта РФ. Оплата выбранных занятий будет осуществляться за счет бюджетных средств, гарантом которых является указанный сертификат.
Основные требования к внедрению вышеописанной Системы в субъектах РФ прописаны в приказе министерства просвещения РФ от 3 сентября 2019 г. № 467 «Об утверждении Целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей». В частности, пп. «д» п. 4.3. приказа предполагает равный доступ организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам, на условиях отсутствия ограничения конкуренции к указанной системе финансирования. Таким образом, семья может выбрать государственное, частное учреждение или же индивидуального предпринимателя.
Что это означает на практике? Известно, что существуют как муниципальные, так и частные спортивные секции, клубы. Допустим, у вашего ребенка явно проявляется недюжинный талант в спорте. Значит, вы вправе выбрать тренера (наставника), который развивал бы этот талант наилучшим образом. И неважно, будет выбранный вашей семьей тренер работать в муниципальном учреждении или в организации, открытой стараниями индивидуального предпринимателя: за вашим ребенком идет оформленный сертификат, по которому и осуществляется оплата занятий за счет бюджета.
Как на самом деле
Так в чем же подвох? Дело в том, что в настоящее время регионы самостоятельно определяют подходы к внедрению и регулированию функционирования той самой Системы дополнительного образования. И вот в ходе оперативных мониторингов в субъектах РФ антимонопольные органы выявили в них ряд нарушений при распределении бюджетных средств. Так, было установлено, что некоторые нормативно-правовые акты субъектов или муниципальных образований ограничивают право на участие в Системе организаций частной формы собственности и индивидуальных предпринимателей. Это нарушает положения ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции», а также идет вразрез с Национальным планом развития конкуренции из-за необеспечения равных условий и свободы экономической деятельности на территории РФ. Как оказалось, наш город в вопросе распределения бюджетных средств на сферу дополнительного образования тоже попал в поле зрения ФАС.
Хотели как лучше, а получилось как всегда!
Томской области (одной из пятнадцати регионов) из федерального бюджета выделили порядка трех миллионов рублей на внедрение и подготовку работы «Системы развития программы дополнительного образования». На эти средства предполагалось создание материально-технических условий, включая приобретение оборудования, программных продуктов и лицензий; функционирование и сопровождение информационных систем; повышение квалификации работников, обеспечивающих внедрение системы; оплату услуг по обеспечению условий внедрения целевой модели развития региональных систем допобразования детей. Губернатором Томской области Сергеем Жвачкиным 30.05.2018 г. было подписано распоряжение № 360-ра о реализации регионального приоритетного проекта «Доступное дополнительное образование для детей в Томской области».
Соглашением о предоставлении субсидии из областного бюджета городскому бюджету на внедрение целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей от 19.12.2019 № 16, заключенным областным департаментом общего образования с мэрией, было предусмотрено, что городская администрация обязуется обеспечивать выполнение плана мероприятий по внедрению системы учета обучающихся и модели ПФДО детей согласно Распоряжению департамента общего образования от 31.05.2018 № 527-р. Соответственно городская администрация издала постановление «Об утверждении Положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования «город Томск» от 23.01.2019 № 64. Однако в этом постановлении мэрские чиновники учли только муниципальные учреждения дополнительного образования детей, исключив из него индивидуальных предпринимателей, реализующих дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы. Таким образом, индивидуальные предприниматели оказались попросту выкинутыми из списка организаций, на которые могли быть потрачены выделенные по программе деньги. При этом не забываем, что существующая программа просвещения одна для всех! Получается, что мэрия Томска своим постановлением ограничила конкуренцию индивидуальных предпринимателей в сфере дополнительного образования.
Суд
Нарушение не прошло незамеченным. Управление федеральной антимонопольной службы по Томской области (УФАС) обратилось по факту нарушения в ФАС России. В соответствии с поручением ФАС России Томское УФАС провело анализ внедрения целевой модели региональной системы дополнительного образования детей, осуществляемого на территории Томской области. Целью проведенного анализа явилось выявление фактов препятствования доведения бюджетных средств, выделяемых для осуществления дополнительного образования детей, до частных образовательных организаций и индивидуальных предпринимателей. Томское УФАС запросило реестр организаций дополнительного образования. И, действительно, индивидуальных предпринимателей в нем не оказалось.
В октябре 2019 г. УФАС в адрес администрации Томска было вынесено предупреждение о внесении изменений в постановление № 64, содержащем признаки нарушения антимонопольного законодательства. Однако администрация Томска отказалась признавать нарушения антимонопольного законодательства и сообщила в УФАС об отсутствии ограничений конкуренции и создания препятствий в осуществлении уставной деятельности не муниципальным организациям и индивидуальным предпринимателям на рынке услуг дополнительного образования детей.
06.12.2019 г. УФАС в отношении мэрии было возбуждено дело по п. 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции». Решением от 24.04.2020 г. администрация города Томска признана нарушившей это закон.
После того, как УФАС было возбуждено административное производство, администрация Томска издала постановление «О внесении изменений в постановление администрации города от 23.01.2019 № 64 «Об утверждении Положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования «Город Томск» от 11.02.2020 № 123». В это постановление городские чиновники внесли следующие изменения: «индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, включенные в систему персонифицированного финансирования дополнительного образования детей».
Тем не менее, не согласившись с решением УФАС, городская администрация и департамент финансов оспорили его в Арбитражном суде Томской области. Администрация Томска не оспаривала отсутствие включения индивидуальных предпринимателей в свое постановление № 64, тем более внесла изменения в постановление от 23.01.2019 № 64.
Департамент общего образования Томской области поддержал доводы жалобы УФАС.
21 сентября 2020 г. Арбиртажный суд Томской области удовлетворил жалобу администрации Томска, сославшись на то, что УФАС при принятии оспариваемого решения не был исследован вопрос о том, к обязательствам какого публично-правового образования отнесено финансовое обеспечение оплаты образовательных услуг индивидуальным предпринимателям — участникам системы ПФДО. И, кроме того, необоснованно не приняты во внимание доводы городской администрации об отсутствии обязанности на принятие расходных обязательств по дополнительным вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения муниципального образования. Проще говоря, кто будет оплачивать услуги индивидуальных предпринимателей.
Также суд принял довод администрации Томска о том, что поставщиками образовательных услуг должны являться исключительно те индивидуальные предприниматели, реализующие дополнительные общеобразовательные общеразвивающие программы, которые включены в систему персонифицированного финансирования. Однако сведений об отборе ОГБОУДО «Областной центр дополнительного образования» и о наличии в системе ПФДО негосударственных поставщиков образовательных услуг, реализующих сертифицированные образовательные программы, в мэрии Томска в 2019 г. и на дату возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства не имелось. Интересно, откуда было им взяться, если из постановления администрации Томска 23.01.2019 № 64 индивидуальные предприниматели были исключены городскими чиновниками?!
Не согласившись с решением суда первой инстанции, УФАС обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просил отменить решение Арбитражного суда Томской области и в удовлетворении заявленных требований отказать.
Однако 19.01.2021 г. Седьмой арбитражный апелляционный суд постановил: решение Арбитражного суда Томской области от 21.09.2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. 29.03.2021 г. Арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановил: кассационную жалобу УФАС оставить без удовлетворения.
Шаткая ситуация
Остается вопрос, каким образом теперь поведет себя администрация Томска, ведь согласно постановлению «О внесении изменений в постановление администрации города от 23.01.2019 № 64 «Об утверждении Положения о персонифицированном дополнительном образовании детей на территории муниципального образования «Город Томск» от 11.02.2020 № 123», индивидуальные предприниматели включены в перечень лиц, имеющих право предоставлять услуги дополнительного образования и, соответственно, получать за это оплату. Или администрация Томска вновь исключит индивидуальных предпринимателей из своего постановления?! Где равноправие перед законом и здоровая конкуренция, где право выбора граждан?
Ева Маденова
