«Хотел бы я хоть на один день стать не только президентом, но и Конгрессом…тогда я бы действительно управлял государством», — говорил Теодор Рузвельт, 26-ой президент Со-единенных Штатов. Президент — первое и наиболее узнаваемое лицо в США, глава испол-нительной власти, главнокомандующий вооруженными силами, обладатель права вето. Эти и многие другие полномочия были дарованы президенту отцами-основателями в 1787 году, однако эта должность — часть сложной системы сдержек и противовесов, сдерживающей возможность единоличного правления.
Американский политолог Аарон Вилдавски утверждал, что в Соединенных Штатах фактически есть два президента — один в сфере внутренних и один в сфере иностранных дел. Утверждение о своеобразном «раздвоении личности президента» основано на том, что полномочия главы исполнительной власти и уровень подотчетности перед Конгрессом сильно разнятся в этих двух сферах политики, в связи с чем меняются и поведение, и уровень решительности президента. Поэтому внешней политике, в области которой возможности президента крайне широки, следует посвятить отдельную главу статьи. Вначале пройдемся по ключевым особенностям американского института президентства.
Полномочия президента и его место в системе сдержек и противовесов
В соответствии с Конституцией США президент «заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись» и является ответственным за окончательное принятие законов: «Каждый законопроект, принятый Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов. Если он одобряет законопроект, то подписывает его; если не одобряет, то возвращает его со своими возражениями в ту палату, откуда исходил законопроект» . Эти положения совместно с возможностью законодательной инициативы — ключевые для понимания роли президента в американской системе, но особенно их важность проявляется во внутренней политике.
«Участие в законотворческом процессе часто воспринимается как синоним правления» , — сказал Дж. Элрихман, один из главных помощников президента Р. Никсона (1969-1974). Это подразумевает, что лидерские способности президентов и успешность их четырехлетнего срока пребывания у власти обычно оценивается по принятому за этот период спектру и количеству законов. Это наиболее распространенная позиция, но четких эмпирически измеряемых индикаторов успеха не существует.
Учитывая эту особенность, современные президенты регулярно выдвигают законодательные предложения и используют право вето как тактический прием манипуляции. Королем вето был Ф. Рузвельт — 32-ой президент США — который воспользовался им 635 раз за 12 лет своего правления . Ни один президент с тех пор не приблизился к этому числу, и каждый из последующих президентов в среднем пользовался правом вето около 60 раз. Являясь первым лицом в стране, у президента есть прерогатива определять национальную политику. Как-то раз на встрече с семью членами правительства А. Линкольн спросил их мнения об идее, которую он обдумывал, и все проголосовали против ее воплощения; тогда Линкольн сказал: «Семь "нет" и одно "да" — значит, решение в пользу "да" принято!». Этот пример подтверждает, насколько влиятельна фигура президента, однако важно помнить, что он все же олицетворяет лишь одну из трех частей системы, что позволяет сохранять демократическое устройство Штатов. Основной сдерживающей силой президента оказывается Конгресс, когда поднимается вопрос о проведении масштабных реформ или имплементации президентской законодательной инициативы.
Факторы успеха президента
Какой бы вы выбрали фактор, определяющий успех президента в продвижении собственных интересов и повестки: победа на президентских выборах с большим отрывом ? Харизматичность и большая популярность среди американского общества ? Наличие у партии президента большинства мест? Или могущественные лоббистские группы, поддерживающие предложения президента ? Все эти пункты имеют значение. Во-первых, президенты, как правило, лучше справляются с Конгрессом в первую половину своего срока, поскольку, одержав победу на выборах, они находятся на пике популярности, и Конгресс более благосклонен к ним. Позже президенты теряют поддержку из-за частичной ротации Конгресса в результате промежуточных выборов и общих неоправданных ожиданий.
Далее, харизматичность и твердость, безусловно, влияют на успех, но еще более важным становится сочетание характера с внешними обстоятельствами и общественными потрясениями. Иначе как еще президенту проявить свои истинные лидерские качества? В этом плане президенты становятся заложниками истории. Нет лучшего примера, чем Ф. Рузвельт (1933-1945), который занимал пост президента во время Великой депрессии и Второй мировой войны. Его политическое наследие не имеет себе равных. Это исключительные времена, требующие исключительных действий .
Однако даже этот пункт не оказывается самым важным в определении успеха президента в реализации собственных инициатив: ничто не имеет такого значения, как контроль Конгресса партией президента. Если одна или обе палаты Конгресса контролируются другой партией, президентам приходится бороться не на жизнь, а на смерть. Яркий пример — президент-республиканец Р. Рейган (1981-1989). Он широко известен как сильный президент в силу личных качеств, но в течение восьми лет ему приходилось постоянно сталкиваться с сопротивлением Конгресса, где демократы имели большинство в Палате представителей. Только 18 из множества его политических инициатив были приняты, что является одним из самых низких показателей среди президентов после Второй мировой войны. Самый же низкий был у Д. Форда (1974-1977): в его случае обе палаты Конгресса занимала противоположная партия демократов.
Эта модель в наибольшей степени определяет успех президентства, хотя и другие перечисленные факторы берутся в расчет. Когда его партия контролирует обе палаты Конгресса, успех составляет примерно 80%. Когда противоположная сторона контролирует одну или обе палаты, средний показатель падает ниже 60%. Историк А. Шлезингер, служивший в администрации Дж. Кеннеди (1961-1963), прямо сказал: «В конце концов, простая арифметика всегда имеет решающее значение.»
Таким образом, без поддержки Конгресса у президентов не так много власти в руках, как предполагает созданная иллюзия президентского правления. Президент Г. Трумэн (1945-1953) говорил: «Я могу целовать или пинать членов Конгресса, но никогда не смогу заставить их сказать "да"» . В этом и есть суть баланса политических сил, кроющегося в системе сдержек и противовесов. Однако если это сдерживание столь очевидно во внутренней политике, то во внешней дела обстоят иначе.
Особенность президентской власти во внешней политике
Июнь 1942 года — последний раз, когда Конгресс официально объявил войну, пользуясь первой статьей Конституции. С тех пор конфликты, которые мы называем войнами — от Вьетнама до второй Иракской войны, — на самом деле были «разрешениями применять военную силу» [authorisations of military force ]. Поэтому количество участий США в войнах после Второй мировой может варьироваться от 0 до 150 (согласно базе данных «the Correlates of War ») в зависимости от интерпретации понятия «война».
Более чем в 80% случаев именно президенты являлись инициаторами вступления США в вооруженные конфликты и пользовались для этого своей должностью главнокомандующего. В ряде случаев Конгресс был застигнут врасплох : заседатели либо узнавали о происходящем прямо перед высадкой солдат, либо не имели возможности отказать в санкционировании боевых действий из-за сильного давления со стороны партии президента. Так, при вторжении в Гренаду в 1983 году Р. Рейган намеренно выжидал начала операции «вспышка ярости», чтобы сообщить об этом Конгрессу. Спикер Палаты представителей Тип О’Нил тогда сказал: «Нас не спрашивали совета, нас попросту информировали о том, что происходит». Другие конгрессмены узнали о случившимся за завтраком, смотря или читая новости о высадке морских пехотинцев. Схожая ситуация произошла и с отправкой американских войск в Панаму в 1989 году по инициативе Дж. Буша-старшего (1989-1993) конгрессменам было сообщено о планах всего за несколько часов до начала операции, когда войска уже были в воздухе.
В 2014 году президент-демократ Б. Обама (2009-2017) приказал нанести авиаудары по ИГ в Ираке. Лишь осуществив задуманное, он обратился к Конгрессу с просьбой выделить дополнительный бюджет для расширения операций в этом районе. Так Обама ясно дал понять, что, будучи президентом и главнокомандующим, он имеет право самостоятельно отдавать подобные приказы.
Несмотря на нередкое пренебрежение голосом Конгресса, способность президента начать конфликт не означает, что законодательная власть совершенно беспомощна в плане принятия решений о ведении войн. Например, согласно Резолюции о военных полномочиях [ The War Powers Resolution ], после санкционирования военного вторжения Президент обязан предоставить Конгрессу отчет о ходе боевых действий, и если Конгресс не одобряет продолжение операции, то войска должны быть выведены в течение 60 дней. Помимо этого, Конгресс выделяет бюджет на ведение боевых действий , однако здесь возникает сложность: даже в случае неодобрения, Конгресс не может полностью прекратить финансирование президентской военной инициативы, поскольку это поставит под угрозу жизнь солдат.
В итоге, при наличии определенных механизмов давления на президента, законодательная власть все равно оказывается менее влиятельной во внешнеполитических вопросах. С чем связан данный дисбаланс, и почему именно в руках президента сосредоточена столь большая власть в сфере внешней политики?
Преимущества президента перед Конгрессом
Существует три основных причины, объясняющих описанное преимущество президентской власти: во-первых, доступ к информации и ее контроль; во-вторых, необходимость в наличии унитарного актора для скорого принятия внешнеполитических решений; во-третьих, конституционные полномочия президента в области формировании внешнеполитического курса.
«Praemonitus, praemunitus» — «предупреждён, значит вооружен» — пословица, наиболее ярко описывающая главное преимущество президента перед Конгрессом. Информация и знание — ключевой ресурс власти. Большая часть информации по внешнеполитическим вопросам и национальной безопасности хранится в Государственном департаменте и Министерстве обороны, а они, будучи органами исполнительной власти, подчиняются президенту. Белый дом ежедневно получает консультации от военных и внешнеполитических экспертов. Разведывательные службы, такие как ЦРУ и Агентство национальной безопасности (АНБ), еще более тесно связаны с президентом, которому ежедневно предоставляются отчеты. Соответственно, президент — более осведомленное лицо по сравнению с конгрессменами. Последние же оказываются в своеобразном вакууме незнания не только из-за неподконтрольности федеральных исполнительных органов, но во многом и из-за строго ограниченного доступа к разведданным.
Другое преимущество — базовый принцип ведения внешней политики, основанный на межправительственных контактах. То есть в каждом государстве есть представитель, действующий от лица всего государства. Естественно, эта функция не может быть отдана состоящему из 535 человек Конгрессу. Для этого необходим унитарный актор, каковым и оказывается президент. Исполнительная власть едина, и последнее слово остается только за президентом. В «Федералисте» (1787) один из отцов-основателей США Александр Гамильтон аргументировал важность единоличного руководства исполнительной ветвью тем, что именно при наличии такой ответственности в полной мере осознается цена ошибки. Так действия президента будут более осмотрительными, расчетливыми и взвешенными. Данное утверждение может сегодня показаться утопичным, но во времена разработки Конституции США эта идея была основополагающей.
Соответственно, президент — ключевой актор при ведении переговоров с другими странами. Члены Конгресса — сенаторы — могут высказывать свои взгляды и предпочтения, но в итоге при голосовании вопрос будет стоять однозначно: либо принятие, либо отклонение резолюции о ратификации. Поправки конгрессмены вносить не в праве. Получается, каждый заключенный международный договор отражает в-основном приоритеты президента. При этом договоров, прошедших данную процедуру, не так много из-за конституционного права президента заключать исполнительные соглашения [ executive agreements ] — особые международные соглашения, не требующие одобрения Сената. Со времен Второй мировой войны таких соглашений насчитывается около 15 тысяч, в то время как договоров примерно в 10 раз меньше. Это право единоличного принятия решений по заключению исполнительных соглашений — последнее преимущество президента в сфере внешней политики, дающее ему столь обширную власть.
Автор: Полина Максимова
