Одним из немаловажных вопросов при изучении эволюции института полномочных представителей является анализ динамики формальных полномочий и задач. В рамках данной темы целесообразным видится освещение вопроса о роли полномочных представителях Президента до создания Федеральных округов.
Институт полномочных представителей Президента в регионах появился в августе 1991 г. Создание данной должности было связано с борьбой Президента и части региональных представителей (старой номенклатуры, не поддержавшей политику главы государства в отношении проводимых реформ).Изначально полпреды в регионах должны были главным образом заниматься анализом общей политической ситуации и сообщать о политической лояльности региональных лидеров в центр и выполнением президентских указов, обеспечивать взаимодействие Президента и региональных органов власти. В 1992 году добавилась возможность предлагать Президенту отменять региональные акты, а также задача по координации работы федеральных органов на территории региона.
Институт полпредства встретил критику со стороны законодательной ветви власти, однако Президент отказался ликвидировать данный институт под предлогом большого количества нарушений в регионах. Кризис 1993 года привел к принятию новой Конституции, в которой обозначена возможность Президента назначать своих полномочных представителей. Широкая формулировка позволяет это делать практически во всех областях общественной жизни, в том числе и в рамках контроля за исполнительной властью в регионах.
Однако остается вопрос целесообразности деятельности полпредов в регионах. Так, например, кураторы из Управления АП регулировали ключевую функцию – кадровую, отвечали за проводимую в регионе политику. Это делало кураторов более значимыми с политической точки зрения, чем полпреды. Последим же оставалось заниматься второстепенными вопросами и общим мониторингом ситуации в регионе. В условиях слабости центральной власти эксперты отмечали проблему «прикармливания» полпредов, которые отправляли информацию выгодную губернаторам. С другой стороны, актуальным и тогда был вопрос взаимодействия полпредов с главами субъектов, которые отказывались принимать «наместников».
История федеральных округов и полномочных представителей в них начинается с 13 мая 2000 года, когда был принят соответствующий указ. Для анализа был взят актуальный указ (последнее изменение от 04.02.2021 г.). В рамках анализа изучены изменения указа и осуществлена оценка значения существенных изменений.
Указ подчеркнул преемственность от института полномочных представителей Президента в регионах. Полпред является федеральным государственным служащим и входит в состав АП РФ (Администрации Президента Российской Федерации). Полпред непосредственно подчиняется Президенту и отчитывается перед ним. Однако полпред сильно ограничен АП в части организации собственной деятельности: полпред не может без одобрения Руководителя АП назначать своих заместителей и помощников.
Если обобщать задачи, стоящие перед полпредами, то можно выделить следующие:
· Мониторинг социально-экономической и политической ситуации в регионе.
· Контроль за региональным законодательством, реализацией федеральных программ и мероприятий.
· Участие в кадровой политике регионов, входящих в ФО.
Для реализации вышеуказанных задач, полпреды осуществляют следующие функции:
В рамках мониторинга: координируют деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также обеспечивает их взаимодействует с органами власти на региональном и муниципальном уровнях, политическими и общественными объединениями; изучает эффективность деятельности правоохранительных органов; принимает участие в работе региональных и муниципальных органов власти; взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры;
В рамках реализации федеральных программ и мероприятий: контролирует исполнение федеральных законов, подзаконных актов Президента и Правительства, а также реализацию федеральных программ; согласовывает проекты федеральной власти; следит за соответствием регионального законодательства федеральному занимается вопросами награждения государственными наградами от лица Президента; вручает удостоверения федеральным судьям;
В рамках реализации кадровой политики: анализирует кадровое обеспечение правоохранительных органов; согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральной государственной службы; участвует в согласовании кандидатов в казачьих обществах; представляет в законодательном органе субъекта ВРИО главы исполнительной власти в регионе, а в случае, если законодательный орган избирает главу региона, то представляет кандидатов, предложенных Президентом.
В целом полпреды юридически обладают значительным потенциалом в рамках жизнедеятельности регионов, однако все эти многочисленные возможности и обязанности не обеспечены ресурсами. Реальность (о чем будет сказано выше) показывает, что тенденция такая, что полпред занимается исключительно мониторингом и формальными исполнением обязанностей Президента (например, вручение наград или представление ВРИО губернатора).
Серьезных изменений за все годы существования данного института найдено не было (за исключением участия полпредов в формировании списка кандидатов на должность главы исполнительной власти регион). Этот факт позволяет сделать вывод, что эволюцию института необходимо искать в рамках реализации функций полпредов.
Действительно существенное изменение произошло с выходом указа от 27.12.2004 года. Оно позволило формировать полпредам список кандидатов от Президента для утверждения законодательным органов власти. Важно напомнить, что после трагедии в Беслане, вместо выборов губернаторов была введена система наделения полномочиями главы исполнительной власти региона по представлению президента. Именно этот список потенциальных кандидатов составляли полпреды.
Это позволило полпредам обрести рычаги влияния на глав регионов, так как отсутствие хороших отношений с полпредами в перспективе могло означать невключение в список потенциальных кандидатов.
Однако уже в начале 2006 года ситуация начала меняться. 11.02.2006 была принята редакция вышеупомянутого указа, в котором зафиксировано, что партия, набравшая наибольшее число мандатов, имела право инициировать выдвижение кандидата от своей партии в качестве потенциального кандидата.
Это, по мнению автора, значительно снизило роль полпредов, часть полномочий полпредов отняли в рамках реализации мер по укреплению института партий в России.
С 21.03.2005 полпреды в соответствии с указом взаимодействуют с казачеством. Основная задача – анализ деятельности казачества и согласование кандидатов на руководящие роли в казачьих обществах. Это изменение могло быть вызвано опорой федеральной власти на казачество как на проправительственную силу в регионах и сторонников сильной государственной власти.
Таким образом, к концу 2021 года юридическая формулировка задач и функций полпредов осталась такой же какой и была в 2000 г. Попытка юридически усилить значение полпредов (после введения системы назначения губернаторов) в скором времени потеряла свое значение.
