Обобщая предшествующий опыт, можно констатировать, что тенденции развития российской государственной службы за последние шесть-семь лет противоречивы. С одной стороны, следует отметить определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта, хотя и не самого современного, с другой — явное стремление к оформлению не зависимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей.
Модернизация государственной службы неоднозначна, она выражается в ряде тенденций:
- формальной департизации аппарата, преследовавшей как общесоциальные, так и корпоративные бюрократические цели. Разумеется, ее нельзя рассматривать как реальную деполитизацию аппарата, которая по определению в значительной мере утопична и тем более уж никак не вписывается ни в отечественные традиции, ни в принципы президентской системы власти;
- возрождения в усложненном виде чиновничьей иерархии, аналогичной «Табели о рангах» — институту, который исторически изжил себя и значение которого в современных развитых странах всячески стараются ограничить. В России же это отражает желание создать нормативный режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты, узаконить ее привилегированный социальный статус;
- одновременного создания ряда действительно необходимых предпосылок для формирования общественно необходимого статуса современной государственной службы; введения квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, нормативного установления ограничений, гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего;
- переструктурирования аппарата (например, преобразования министерств в акционерные общества закрытого типа), имевшего целью, с одной стороны, приобщение бюрократии к переделу собственности, с другой — выведение аппарата из-под вероятных антибюрократических атак, иными словами, институцио нализацию корпоративных интересов;
- поверхностной демократизации аппарата.
Коррумпированность российской бюрократии обусловила необходимость проведения с 2001 г. административной реформы, суть которой состояла в жестком разделении функций, повышении эффективности и ответственности чиновников за конкретный участок работы. С этой целью была создана трехуровневая система управления на федеральном уровне: министерства, несущие ответственность за разработку политики отрасли; ведомства, реализующие эту политику; службы, контролирующие ее выполнение. Как показала практика, реформа не достигла поставленных целей, кроме одной — повышения должностных окладов чиновников.
В период двух сроков президентства В. В. Путина (2000— 2008 гг.) борьба с коррупцией и реформа государственного аппарата были заявлены в качестве приоритетных задач. Однако, по его же признанию в Послании Федеральному собранию в 2008 г., они оказались невыполнимыми. Неэффективность существующей модели государственной службы РФ проявляется в том, что благоприятный период максимально высоких цен на нефть закончен и страна вытесняется на периферию мирового сообщества. Эта тенденция может прогрессировать, а России грозит опасность распада либо зависимости от других, более динамичных и развитых государств.
Модернизация государственной службы вновь стала одной из важных задач во время президентства Д. А. Медведева (2008— 2012 гг.). Главной причиной, востребовавшей проведения данной политики, стала коррумпированность государственного аппарата. Другая, не менее важная причина, состояла в том, что в стране так и не сложилась единая концепция государственной кадровой политики. Аппарат государственной службы формируется по старинке, калейно. Доминирующими нормами кадровой политики в сфере государственной службы по-прежнему являются принципы родства, знакомства и личной преданности.
Существенный изъян сложившейся системы государственной службы состоит в чрезмерном количестве некомпетентных чиновников. Организация службы позволяет в широких масштабах проникать в структуры государственной службы авантюристам, которые работают не столько на национальный интерес, сколько на свой личный карман. Результаты тестирования государственных служащих Московской области показали, что 47% из них не пригодны к работе в государственных органах. Государственные чиновники фактически не подконтрольны обществу. Кроме того, за прошедшее десятилетие обновление коснулось лишь трети состава госаппарата, а 70% его сотрудников продолжают работать еще с союзных времен. Поэтому реформа государственного аппарата сегодня является главным условием модернизации других сфер общественной жизни российского общества.
Основная идея предстоящей реформы состоит в том, чтобы государственную службу сделать меньшей по численности, но более профессиональной, высокооплачиваемой и подконтрольной обществу. В сущности, речь идет о том, чтобы создать в России гражданскую государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить инновационную, национально ориентированную государственную политику через высококвалифицированный аппарат « карьерных » чиновников.
Реформа государственной службы может быть успешной лишь в случае, если окажется комплексной, учитывающей тенденции развития страны, инновации в кадровом менеджменте. Она потребует существенных изменений во многих институтах государственной службы, в законодательстве, в подходах к формированию корпуса и контролю государственных служащих. Естественно, отбор и продвижение государственных чиновников необходимо осуществлять на основе четко установленных квалификационных требований, предъявляемых конкретной должностью. Радикальное реформирование государственной службы России предполагает учет мировых тенденций развития государственной службы развитых стран, прежде всего, США и Японии. Очевидно, что во многом благодаря именно высокому качеству государственных чиновников эти страны заняли ведущие роли в мировом сообществе.
В контексте этого опыта России необходимо создать элитарную государственную службу, в которую стремились бы лучшие представители российского общества. Как показывает мировая практика, в том числе отечественная, наилучшим способом гарантирования элитарной государственной службы является организация конкурсных экзаменов на основе их прозрачности. В этой связи Россия нуждается в законе о конкурсном отборе государственных служащих, который очертил бы правовые рамки создания системы открытого соревнования за должности государственной службы. Только таким путем можно гарантировать конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе. Конкурсный отбор и продвижение государственных служащих позволит провести масштабную ротацию политической элиты, оказавшейся неспособной воплотить в жизнь политику эффективной модернизации страны.
Важную роль в модернизации государственной службы могла бы сыграть аттестация всех «карьерных» чиновников независимыми аттестационными комиссиями на основе разработанных критериев. В этих комиссиях большинство должны составлять наиболее авторитетные представители кадрового менеджмента, специалисты в области государственного и муниципального управления. Практика нынешних аттестаций, когда чиновники сами себя аттестуют, носит, за некоторым исключением, преимущественно формальный характер. Возможен и иной подход к решению данной проблемы: вместо устаревшей формы аттестации проводить для чиновников специальный государственный аттестационный экзамен.
Качество государственной службы можно поддерживать достойным вознаграждением. Необходимость повышения зарплаты государственных чиновников очевидна. Ведь профессиональные и энергичные государственные чиновники часто предпочитают работать в коммерческих структурах, где вознаграждение за труд существенно выше. Согласно некоторым оценкам, государственный служащий получает вознаграждение в 10—12 раз меньше, чем платят в коммерческих структурах. И до тех пор, пока эта вилка будет существовать, лучшие государственные чиновники чаще всего будут отдавать предпочтение работе в частном секторе. Поэтому зарплату государственных чиновников, и прежде всего высших (а это примерно 35 тыс. государственных служащих, принимающих решения), необходимо привязывать к средней зарплате специалистов-менеджеров, успешно работающих в частном секторе.
Без существенного повышения зарплаты лиц наемного труда невозможно решить проблему утечки «мозгов» за границу ввиду мизерного вознаграждения за труд. Это требует изменения взглядов на принципы оплаты труда. Философия оплаты труда проявляется прежде всего в удельном весе оплаты труда в себестоимости продукции. В России данный показатель составляет всего 8—12%, в то время как в развитых странах он равен 60—80%. Российским политикам необходимо обратить внимание на оценку Комиссии по образованию Совета Европы, согласно которой ущерб России от выезда специалистов может составить ежегодно около 50 млрд долларов.
Однако переход к новой системе оплаты труда государственных чиновников высшего уровня не учитывает серьезные риски. Главный из них — разрыв в уровне зарплат небольшой группы высокооплачиваемых государственных чиновников и большинства работающих граждан. По оценкам экспертов, в стране почти 50 млн человек имеют доходы ниже официального прожиточного минимума — в 8506 руб., а минимальная зарплата в России пока равна 11163 руб. Поэтому первоначально необходимо поднимать минимальную и среднюю зарплату по стране. Без разрешения противоречия в доходах высшей государственной бюрократии и большинства граждан прорыв во взглядах на оплату труда чиновников невозможен. Для развитых государств характерен меньший, чем в России, разрыв в оплате труда высшей государственной бюрократии и большинства граждан. Например, во Франции минимальная зарплата составляет 1000 долларов, а министр получает 5,4 минимальной оплаты, президент столько же, премьер — 8, мэр крупного города, такого как Париж, Марсель — 3,2, депутат парламента — 5,5.
Одним из источников существенного повышения зарплаты государственных чиновников могло бы стать резкое сокращение численности младшего и среднего персонала государственной службы, а также ликвидация дублирующих управленческих структур. Только оптимизация численности федеральных органов исполнительной власти могла бы дать экономию в 6,6 млрд руб. в год.
Благодарю за прочтение статьи. До свидания, уважаемые читатели, удачного Вам дня! :)
