Пользователи недр нередко сталкиваются с проблемой невозможности оформления прав на земельный участок (или участки) в границах которого расположен предоставленный по лицензии на пользование недрами участок недр. Земельный участок находится в собственности другого лица или обременен иными правами третьих лиц (аренда, например).
Попробуем разобраться с нюансами данного вопроса.
На случай невозможности выкупа такого земельного участка или приобретения прав аренды на земельный участок (в том числе в результате переуступки прав аренды на земельный участок, арендуемый из государственной или муниципальной собственности (перенайм) действующее законодательство предусматривает возможность принудительного отчуждения земельного участка (изъятия земельного участка) для государственных и муниципальных нужд, с последующим оформлением прав пользователя недр на данный земельный участок.
Правовые основания: глава VII.1 Земельного кодекса РФ.
Согласно пункта 3 части 2 статьи 56.3 Земельного кодекса РФ земельный участок может быть изъят для государственных или муниципальных нужд под цели недропользования, в то числе осуществляемом за счет собственных средств пользователя недр.
Решение об изъятии может быть принято по ходатайству заинтересованного лица, в данном случае – пользователя недр (часть 4 статьи 56.3, пункт 3 части 1 статьи 56.4 Земельного кодекса РФ).
Из приведенных норм следует, что изымаются земли и земельные участки не только под лицензии на пользование недрами, выданные, например, на основании государственного контракта (пункт 9 статьи 10.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»), то есть в чисто в государственных интересах, но и под лицензии на пользование недрами, предоставленные под чисто коммерческие цели.
Однако, все было бы просто, если бы не так сложно. Ключевой момент — особенности правоприменения.
Ранее существовал нормативный правовой акт, регулировавший вопрос рассмотрения ходатайства об изъятии земельных участков под цели недропользования – это постановление Правительства РФ от 03.04.2013 № 294 «О подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии», которым было утверждено Положение о подготовке и рассмотрении ходатайств об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также принятии решений об их изъятии.
В соответствии с данным нормативным правовым актом для принятия решения об изъятии земельного участка необходимо представить ряд сведений. В числе данных сведений фигурировали сведения о государственном контракте на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенном Федеральным агентством по недропользованию в установленном порядке, - при изъятии земельного участка, необходимого для проведения указанных работ; реквизиты лицензии на право пользования недрами с указанием местоположения предоставленного в пользование участка недр и вида пользования недрами - при изъятии земельного участка, необходимого для исполнения международных обязательств Российской Федерации или реализации федеральных и региональных целевых программ.
Приведенный нормативный правовой акт, де-факто, установил некие принципы определения государственных (муниципальных) нужд для целей применения механизма изъятия земельных участков для пользования недрам. Это случаи заключения государственного контракта или случаи реализации федеральных и региональных целевых программ.
Несмотря на то, что данный нормативный правовой акт утратил свою силу, он фактически породил негативную практику применения института изъятия земельных участков для государственных нужд под цели недропользования.
В правоприменительной практике уполномоченных на изъятие органов государственной власти устоялось мнение, что изъятие земельного участка, по сути, не обязанность а право уполномоченных государственных органов; изымать земельные участки, под которыми расположены горные отводы, можно только в том случае, если предприятие-недропользователь выполняет какие-то общественно значимые обязанности (как минимум, гос контракт на поставку нерудных материалов, строительство объектов местного, регионального и федерального значения и т.д.).
В настоящее время действует приказ Минприроды России от 01.08.2013 № 269 «Об утверждении формы ходатайства об изъятии для государственных и муниципальных нужд земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков», который, несмотря на отмену вышеуказанного постановления Правительства РФ, предусматривает необходимость включения в ходатайство об изъятии сведений о заключении гос контракта.
Судебная практика по данному вопросу неоднозначна. Если обобщить, то применяется два подхода:
- Лицензия на пользование недрами является достаточным и безусловным основанием для изъятия земельного участка (например, определение Верховного Суда РФ от 04.06.2018 № 304-ЭС18-5931 по делу № А45-26060/2016, кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.08.2018 № 47-КГ18-9, определение Верховного Суда РФ от 12.09.2019 № 308-ЭС19-14410 по делу № А53-23456/2018, определение Верховного Суда РФ от 29.03.2019 № 306-ЭС19-2610 по делу № А55-1711/2018, определение Верховного Суда РФ от 02.04.2019 № 301-ЭС19-3901 по делу № А43-34923/2017, определение Верховного Суда РФ от 15.03.2019 № 301-ЭС19-1854 по делу № А43-47064/2017 и другие).
- Наличие у пользователя недр действующей лицензии на право пользования недрами, не является безусловным основанием, свидетельствующим о направленности деятельности заявителя на удовлетворение публичных интересов и обеспечение общественных потребностей (определение Верховного Суда РФ от 27.09.2019 № 308-ЭС19-16297 по делу № А32-38879/2018, Определение Верховного Суда РФ от 02.10.2017 № 309-КГ17-13220 по делу А50-10431/2016, ряд других решений).
В первом случае (удовлетворение ходатайства об изъятии) суды, как правило, опираются на чисто формальную составляющую: есть основания, процедура соблюдена, государственный интерес выражается в обеспечении бесперебойной поставки ресурсов и т.д. Чаще все суды опираются на тот факт, что в соответствии с положениями пункта 2 статьи 56.4 Земельного кодекса РФ утверждается переречень организаций, которые могут обратиться с ходатайством об изъятии земельных участков для федеральных нужд. Этот перечень утвержден постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 № 442. Данный перечень содержит упоминание не о конкретных организациях, а устанавливает критерии отнесения к организациям, обладающим правом на обращение за изъятием земельного участка для государственных федеральных нужд. Так в пункте 3 данного перечня определены организации, являющиеся недропользователями на основании выданной федеральным органом исполнительной власти лицензии, в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователей.
Здесь необходимо понимать, что государственные нужды земельное законодательство условно разделяет на федеральные и региональные. К федеральным исходя из вышеуказанного перечня относятся случаи получения «федеральных» лицензий на пользование недрами.
Таким образом, наличие «федеральной» лицензии повышает шансы добиться изъятия земельного участка.
Вместе с тем, необходимо понимать, что приведенная судебная практика в основном рассматривала вопросы добычи углеводородов. К ним, естественно, отношение особенное.
В втором случае (отказ в удовлетворении ходатайства об изъятии) суды исходили из логики, что основополагающим условием, которое допускает изъятие земельных участков в порядке, является наличие государственной или муниципальной нужды, которое подлежит доказыванию лицом, обратившимся с соответствующим ходатайством об изъятии. При этом под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности.
Таким образом, для рассмотрения вопроса о законности или незаконности отказа в изъятии земельных участков под цели недропользования имеют значение такие обстоятельства как государственный интерес, который по мнению судов не может выражаться опосредованно. Например, наличие заключенного договора на поставку полезных ископаемых на какой-нибудь объект, строящийся за счет бюджетных средств, еще не говорит о государственных нуждах; частный интерес в извлечении прибыли за счет добычи полезных ископаемых не может считаться государственными нуждами и т.п. Суды также выделяют следующие обстоятельства, имеющие правовое значение для решения вопроса о наличии государственного или муниципального интереса: является ли полезное ископаемое или месторождение единственным или уникальным; можно ли говорить о приоритете использования земельного участка под цели недропользования по сравнению с существующим использованием (например, использование под сельскохозяйственные нужды); нет ли других вариантов использования недропользователем земельного участка иначе как посредством изъятия земельного участка.
Такая логика, в основном, применяется к «региональным» лицензиям на пользование недрами, предоставленным под разработку общераспространенных полезных ископаемых (песок, глина, ПГС, камень и т.д.). По таким лицензиям чаще всего поступают отказы в изъятии земельных участков под цели недропользования.
С таким подходом и трактовкой действующего законодательства трудно согласиться. Земельный кодекс РФ не содержит определения государственных или муниципальных нужд для целей применения института изъятия земельных участков. Смысл понятия государственных или муниципальных нужд раскрывается через содержание норм права, регулирующих процедуру изъятия. Применительно к отношениям, связанным пользованием недрами, государственные нужды определяются через условия изъятия земельных участков. Единственным условием изъятия земельных участков в данной ситуации является юридический факт обладания лицом, ходатайствующим об изъятии, правом пользования недрами, удостоверенным лицензией.
Следовательно, применение понятия «государственные или муниципальные нужды» к случаям изъятия земельных участков под цели недропользования, осуществляемого или планируемого к осуществлению в интересах частного лица (осуществляемом за счет собственных средств пользователя недр), следует рассматривать как некую юридическую фикцию. Земля изымается фактически не для государственных и общественно значимых целей, а под конкретный «бизнесовый» интерес, но федеральный законодатель сказал, что это тоже следует считать государственными или муниципальными нуждами. Такова государственная политика.
Поиск правоприменительными органами какого-то скрытого смысла в рассматриваемых положениям Земельного кодекса РФ, желание наполнить понятие «государственные нужды» каким-то высшим значением и собственным содержанием подменяет законотворчество, создает параллельное правотворчество.
Из моей практики чиновники на местах в регионах просто исходят из собственного, если угодно, обывательского опыта и непрофессионального заблуждения, согласно которому все что связано с государственными нуждами должно быть основано на бюджетном финансировании, публичной форме собственности и властно-распорядительных отношениях. Понятие «юридическая фикция» у них имеет негативную коннотацию, как обман.
Однако, орган, рассматривающий вопрос об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд под цели недропользования, является в данном случае истинной в последней инстанции. Практика сложилась так как сложилась и обухом ее не перебьешь. Для того, что бы добиться изъятия земельного участка придется учитывать вышеприведенные нюансы и правильно подготовится к этому вопросу.
Смоделируем ситуацию. Организация имеет лицензию на пользование недрами для добычи песка открытым способом. Земельный участок находится в границах горного отвода, но он принадлежит КФХ, который наотрез отказывается уступить свою землю или, узнав о содержании интереса пользователя недр, запросил неадекватную цену за передачу прав на земельный участок. Правовой режим земли — земли сельскохозяйственного назначения. Пользователь недр не участвует в реализации каких-либо государственных или муниципальных программ по строительству объектов федерального, регионального или местного значения, например, тех же дорог.
Необходимо максимально исключить те обстоятельства и поводы для отказа, которые выработаны в правоприменительной практике.
У предприятия отсутствует заключенный государственный контракт, нет подтверждения его участия в реализации общественно значимых объектов. Вместе с тем, в радиусе 100 км. отсутствуют другие карьеры по добыче песка. Минерально-сырьевая база той территории, на которой находится предоставленный предприятию участок недр, «слабая». Строительство любых объектов, включая частное домостроение, общественные здания и сооружения зависит от бесперебойной поставки данного ресурса и его удаленности. Здесь можно заручится всевозможными письмами органов МСУ о том, что добываемый материал будет использоваться на строительство или реконструкцию линейных объектов, других зданий и сооружений, ГТС, объектов, предотвращающих негативное воздействие вод и их последствий и альтернативы данному карьеру нет.
Да, месторождение не уникальное. Однако, отсутствие других альтернатив, делает его в какой-то степени особенным.
Кроме того, качество сырья также может свидетельствовать в пользу лица ходатайствующего об изъятии земельного участка. Например, если добываемый песок относится к категории кварцевых песков, потребность в таком сырье существует у стекольной промышленности. Если с точки зрения геологического строения территории вокруг карьера в радиусе нескольких десятков или сот километров данное месторождение кварцевых песков является единственным отвечающим соответствующим требованиям к качеству добываемого сырья, данное месторождение в известной степени уникальное.
В соответствии с гражданским законодательством участок недр относится к объектам недвижимости. Соответственно он отвечает всем признакам, присущим недвижимости, в том числе его нельзя переместить без несоразмерного ущерба объекту недвижимости. Попросту, месторождение есть там, где оно есть и в другом месте его нельзя разрабатывать. Из этого следует, что других вариантом использования нет и для изъятия требуется именно тот земельный участок, в границах которого расположено месторождение (участок недр, горный отвод).
Через все действующее законодательство красной линией проходит принцип особой охраны и защиты земель сельскохозяйственного назначения. Но это не значит, что земли и земельные участки, относящиеся к категории земель сельскохозяйственного назначения, нельзя использовать для других целей. Конечно, для этого потребуется выполнить ряд требований (осуществить перевод земель в земли промышленности, обеспечить рекультивацию земель после отработки месторождения и т.д.), но сейчас вопрос не в этом. Для рассмотрения вопроса об изъятии земельного участка могут иметь значение такие обстоятельства как отнесение или не отнесение конкретного участка к сельскохозяйственным угодьям (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса РФ) (земли сельскохозяйственного назначения подразделяются на просто земли СХ и на сельскохозяйственные угодья, которые подлежат, если можно так выразиться, большей охране и защите); отнесение или не отнесение земельного участка к особо ценным сельскохозяйственным угодьям (часть 4 статьи 79 Земельного кодекса РФ), которые подлежат еще большей охране и защите; функциональное и градостроительное зонирование (к какой зоне в документах территориального планирования и градостроительного зонирования относится изымаемый земельный участок); каково существующее использование земельного участка и т.д.
Предварительно необходимо исключить отнесение изымаемого земельного к угодьям или особо ценным сельскохозяйственным угодьям. Перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий утверждается уполномоченными органами гос власти субъектов РФ. Отнесение земельного участка к такой категории может рассматриваться как факт, свидетельствующий о приоритете использования данного участка для сельскохозяйственного производства перед его промышленным освоением, так как в силу части 4 статьи 79 Земельного кодекса РФ их использование для других целей запрещено.
Также необходимо проверить документы территориального планирования и установить к какой функциональной зоне относится земельный участок (глава 3 Градостроительного кодекса РФ). Если по факту и по документам земельный участок имеет категорию СХ, но в генеральном плане поселения относится к функциональной зоне промышленности, это обстоятельство можно использовать как довод в пользу приоритета планируемого использования земельного участка под промышленное производство перед его сельскохозяйственным использованием. Обстоятельство, безусловно, косвенное.
Фактическое состояние земельного участка, его непродуктивность для сельскохозяйственного производства, отсутствие иных объектов, препятствующих разработке месторождения (например, объектов культурного наследия и зон их охраны) и десятки других факторов должны предварительно отрабатываться и решаться в таком же ключе, как приведено выше.
Очевидно, что все вышеперечисленные обстоятельства имеют лишь косвенное значение для рассмотрения вопроса об изъятии земельного участка. Однако, правильный подход к данным обстоятельствах и правильная подача информации увеличивают шанс получить желаемый результат. По крайней мере, увеличиваются шансы оспорить отказ в изъятии земельного участка в суде.
Надеюсь, данная информация будет полезна.
Алексей КАН
