Тяжелое поражение России в Восточной (Крымской) войне 1853 – 1856 гг. высветило многочисленные недостатки империи николаевского времени и привело к пониманию необходимости проведения широких реформ, в том числе и в военной области. Не в последнюю очередь это касалось преобразования структуры управления войсками.
Как же была устроена русская армия того периода?
К началу 60-х гг. военное управление делилось на центральное, строевое и местное. Вершиной пирамиды являлись военный министр и подчиненное ему министерство. Последнее состояло из Военного совета, канцелярии, Главного штаба (впрочем, существовавшего лишь формально), генерал-аудиториата, восьми департаментов (инспекторского, Генерального штаба, провиантского, комиссариатского, артиллерийского, инженерного, артиллерийского, медицинского) и двух управлений (иррегулярных войск и военных училищ), военно-походной канцелярии Его Императорского Величества, военно-ученого и военно-медицинского комитетов и ряда комиссий.
Войска подразделялись на регулярные и иррегулярные, причем первые состояли из действующих, резервных и запасных, вторые – из казачьих и «инородческих». Высшим тактическим соединением являлся корпус, в виде исключения в мирное время существовала лишь одна армия – 1-я, состоявшая из трех корпусов, дислоцировавшихся в Царстве Польском и западных губерниях. Особняком стояли так называемые особые корпуса на окраинах – в Оренбурге, Сибири, на Кавказе. В руках их командиров была сосредоточена не только военная, но и гражданская власть в крае.
Основными чертами военного управления являлись очень высокая степень централизации и почти полное отсутствие органов министерства на местах. Имелись лишь представительства комиссариатского, провиантского, артиллерийского и инженерного департаментов, именовавшиеся комиссиями или округами, которые ведали заготовлением различного имущества и довольствия, а также обеспечением ими войск. При этом границы действий различных комиссий и округов не совпадали. В результате воинские части вынуждены были за всем необходимым обращаться в учреждения, находящиеся нередко в различных городах. Отсутствие стройной системы затрудняло контроль и порождало многочисленные злоупотребления.
Важным недостатком структуры управления было отсутствие единовластия. Дело в том, что военному министру подчинялись далеко не все войска. Так, артиллерийские части находились в ведении генерал-фельдцейхмейстера, инженерные – генерал-инспектора по инженерной части (оба лица назначались императором из членов царской фамилии). Первую армию возглавлял главнокомандующий, являвшийся также наместником в Царстве Польском и подчиненный непосредственно государю, то же можно сказать о командирах особых корпусов на окраинах. Эти войска, по воспоминаниям известного военного деятеля Н.Н.Обручева, «стояли уже в таком независимом положении, что Министерство не имело никаких сведений даже об общем ходе их дел, как, например, по части провиантской» .
Незначительные преобразования, осуществленные сразу по окончании войны, свелись в основном к многочисленным изменениям в форме одежды и, естественно, не имели почти никакого значения. Первые серьезные предложения по реформированию армии были высказаны главнокомандующим гвардейским и гренадерским корпусами генералом от кавалерии графом Ф.В.Ридигером (1783-1856) в докладных записках от 4 и 23 июня 1855 г. Он высказался за уменьшение централизации управления, увеличение власти и ответственности командиров корпусов и дивизий, переработку уставов, повышения уровня индивидуального обучения офицеров и солдат, введение аттестаций для командиров отдельных частей . По распоряжению императора Александра II была создана «Комиссия для улучшения по военной части», председателем которой стал Ф.В.Ридигер, однако после его смерти и назначения военным министром генерала Н.О.Сухозанета деятельность в этом направлении была практически свернута. Принимавшиеся меры преследовали в первую очередь всемерную экономию средств.
В очередной раз обратить внимание на состояние армии заставили события 1859 г., когда на сосредоточение на границе с Австрией четырех армейских корпусов потребовалось пять (!) месяцев.
В мае 1861 г. в управление министерством вступил генерал-лейтенант Дмитрий Алексеевич Милютин (1816-1912), с именем которого и стали неразрывно связаны осуществленные впоследствии преобразования, занявшие достойное место в ряду так называемых «великих реформ» императора Александра II. 9 ноября того же года новый министр был утвержден в должности, а уже 15 января следующего, 1862 г. им был представлен на высочайшее имя обширный доклад, заключавший в себе программу реформ в армии.
Основной проблемой существующей системы Д.А.Милютин считал невозможность качественного увеличения армии в военное время вследствие крайне малого числа обученных солдат, находящихся во временных отпусках. Дело в том, что срок службы в то время составлял 15 лет, в том числе 12 – в строю и 3 в «бессрочном отпуску» (для призванных на службу до 8 сентября 1859 г. – 20 лет). Поэтому число запасных было незначительно, да и имевшиеся уже не могли похвастаться молодостью и здоровьем. Единственной мерой по увеличению подготовленных резервов являлось дальнейшее уменьшение срока службы, однако, в дореформенное время это было почти невозможно в связи с сопротивлением помещиков, так как отслуживший в армии получал по закону личную свободу. Осуществленная в 1861 г. отмена крепостного права позволяла, наконец, решить этот вопрос.
Как на одну из главных мер по борьбе с централизацией в докладе указывалось на необходимость разделения страны на ряд военных округов, которым и предполагалось передать значительную часть исполнительной власти, оставив за министерством в первую очередь задачи по определению основных путей развития вооруженных сил и контрольные функции. Позднее Д.А.Милютин вспоминал: «Мысль о территориальной системе военного управления зародилась у меня еще за несколько лет ранее, именно в начале 1856 года, и была изложена тогда в записке, составленной мною вследствие одного разговора с моим дядей гр. Павлом Дмитриевичем Киселевым о военном положении России. Мысль эта постепенно развивалась в продолжение моих работ по устройству военного управления на Кавказе, окончательно же выработалась в конце 1861 и в последующие годы» .
В упоминаемой записке 1856 г. высказывалось мнение о полезности разделения предлагаемых к образованию военных округов на пограничные и внутренние. «Действующие войска расположены исключительно в пограничных округах; в мирное время они имеют состав значительно сокращенный в наличном числе людей, но с сохранением, по возможности, большего числа частей, штабов, офицеров и состава специальных родов оружия. Запасные же войска, расположенные во внутренних округах, имеют назначением:
В мирное время:
- образовывать рекрут и отправлять их ежегодно на укомплектование действующих войск;
- нести местную службу, лежащую ныне на корпусе внутренней стражи.
В военное же время:
- Пополнить действующие части для приведения их в полный состав по военному положению;
- Выставить, сверх того, новые части для подкрепления действующих армий;
- Образовать кадры ополчения;
- Продолжать на месте обучать рекрут и нести внутреннюю службу» .
В 1856 г. Д.А.Милютин не смог дать записке надлежащий ход. В то же время следует признать его проект не до конца реалистичным, так как для приведения действующих войск в боеспособное состояние он требовал очень быстрой и четкой мобилизации, что в России того периода по ряду причин (в том числе из-за отсутствия развитой транспортной сети) было невозможно. Впоследствии идея строгого распределения действующих и запасных войск между пограничными и внутренними округами не поднималась.
В мае 1862 г. государю была представлена записка «Главные основания предполагаемого устройства военных управлений по округам». После ее одобрения 211 экземпляров проекта организации военных округов были разосланы для обсуждения военным деятелям. Из 134 человек, представивших о нем свои заключения, лишь 10 сочли его неприемлемым, 117 же так или иначе признали необходимость реформ .
В одном из писем в мае того же 1862 г. Милютин так формулировал задачи реформы военной администрации: «Существенно важный недостаток нашей военной администрации заключается в крайнем сосредоточении управления в министерстве и недостаточности местного административного надзора.
Единственным средством к устранению этого недостатка представляется устройство местных военных управлений, на подобие уже существующих на Кавказе, в Оренбургском крае и Сибири, с тем, чтобы и оставшееся пространство империи разделить на несколько военных округов, в управлениях которых, вместе с лежащими ныне на главнокомандующих и корпусных командирах высшим командованием войсками соединить и высший местный надзор по разным отраслям военной администрации. На обязанности же министра останется при сем преимущественно только общее направление действий к единству и закону» .
Проект предусматривал разделение территории страны на 15 округов, руководство которыми вверялось главным начальникам войск. Управление предполагалось осуществлять с помощью следующих учреждений:
1) Штаб главного начальника и его канцелярия;
2) Административное управление:
А) совет окружного управления;
Б) окружное интендантство;
В) окружное артиллерийское управление;
Г) окружное инженерное управление;
Д) окружное врачебно-госпитальное управление.
Все отзывы на проект предполагалось собрать к 1 августа, после чего на их основании планировалось внести в проекты изменения и дополнения. Обстоятельства подтолкнули к изменению этих намерений министра. Летом 1862 г. накалилась обстановка в Польше, где в очередной раз нарастало национально-освободительное движение. В связи с этим пришлось принять меры по повышению гибкости управления на случай восстания – была ликвидирована 1-я армия, а на занимаемой ею территории спешно создали приграничные военные округа – Варшавский, Виленский и Киевский. В конце года к ним был добавлен Одесский, а в апреле 1864 г. – Рижский. В опубликованном в1865 г. «Обзоре деятельности Военного министерства в последнее пятилетие», составленном одним из активных деятелей реформы Н.Н.Обручевым, отмечалось: «Положения еще разрабатывались, как уже было практически приступлено к введению округов. В начале 1863 года в Варшаве, Вильне, Киеве и Одессе действовали уже, хотя и не вполне, окружные управления и, распоряжениями своими по подавлению мятежа, дали возможность на деле убедиться в важных их преимуществах» . Полученный опыт был учтен при разработке положений.