На протяжении двадцати лет, с 1704 по 1724 годы остров Котлин (точнее, в основном, его юго-восточная часть) представлял из себя огромную строительную площадку. Велось строительство гаваней, каналов, жилья, складов, доков и оборонительных сооружений. Грандиозная стройка требовала немалого числа людей и больших денег.
Первое время основной рабочей силой были солдаты полков Островского и Толбухина, пленные шведы и ингерманландские крестьяне.
"Едва окреп на море лед, как солдаты полков Толбухина и Островскаго начали рубить ряжи для основания укрепления. Весь необходимый материал подвозили на санях из Петербурга. Кроме солдат было прислано много рабочих, наплыв которых и обособленность вновь завоеваннаго края, а острова Ретусари в особенности, от остальной России повлекли за собою недостаток в съестных припасах, который, в соединении с сильными морозами и ветрами, губительно действовал на здоровье рабочих. Около 8000 лошадей пало от недостатка корма и изнурения, не мало погибло и людей, но это была необходимая жертва, принесенная для охранения Петербурга и для обезпечения будущих успехов Петра на водах и берегах Балтики."
Так писал о строительстве форта "Кроншлот" подполковник Александр Шелов в книге "Исторический очерк крепости Кронштадт." Что характерно он не указывает число погибших при строительстве Кроншлота, так как скорее всего их число было просто неизвестно. Впрочем, впоследствии стали появляться какие-то совсем уже фантастические цифры, как например, в воспоминаниях датского посланника при дворе Петра I Юст Юля:
"Против (Ретусара), ближе чем на расстоянии пушечнаго выстрела, стоит замок Кроншлот, построенный среди зимы, на взморье , на глубине девяти футов. Говорят, при сооружении его погибло от голода, холода, морозов и изнурительной работы более 40.000 крестьян".
Но строительство постоянно расширялось и к 1714-1715 годам на Котлине уже в самом разгаре были работы по реализации двух масштабных проектов - велось строительство гаваней и огромного жилого комплекса из 47 домов. Причем создавалось всё это усилиями всей страны - все существовавшие тогда российские губернии обязаны были выделить необходимые суммы и людей, а особый чиновник - комиссар должен был привести и строителей и деньги на Котлин. В январе 1712 года Пётр I издал указ о выделении из учреждённых в 1708 году губерний трёх тысяч человек для "строения на Котлине острове фортеции и жилья." Кроме людей требовалось собрать и деньги - по 10 рублей в год на каждого строителя. Собирали средства с "дворов."
С 1678 по 1724 год в России существовало подворное обложение. Переписчики объезжали деревни и города и переписывали не людей, а «дворы», где они жили. Так определялось «дворовое число» и если требовалось собрать определенную сумму денег, то её делили на общее число дворов. Впоследствии система усложнилась - для удобства администрирования сборов появилась особая фискальная единица - доля, объединявшая 5536 дворов. Каждую долю возглавлял ландрат в обязанности которого и входил сбор средств.
Однако набрать людей на строительные работы было не простым делом. Помещики всячески уклонялись от отправки крестьян на далёкий остров и стройка постоянно испытывала дефицит рабочей силы. Осенью 1712 года генерал-адмирал Апраксин сообщал, что из намеченных трёх тысяч человек прибыло только 1 840 и денег из необходимых 30 тысяч привезли только 16 885 рублей. Недостаток рабочей силы пытались компенсировать арестантами и каторжниками, но даже имевшихся в наличии людей в полной мере использовать не могли. Тяжелые условия жизни на острове - отсутсвие нормального жилья, питания и медицинской помощи приводили к огромной смертности и заболеваемости. Хорошей иллюстрацией тому записка капитана Эдварда Лейна о ситуации с рабочей силой:
Впрочем сложности Петра I не останавливали. Для строительства жилых домов 10 (21 н.с.) марта 1714 года последовал указ: «Объявить всем губернаторам чтобы каждый сего года приготовили, а в будущем начали строить каменные дома, а именно с пяти доль по двору на год», а в августе был положен сбор 5000 рублей с губернии или с каждого двора 6 алтын и пол-деньги на строительство одного дома. Естественно деньгами дело не ограничивалось - Сенатский указ от 8 (19 н.с.) мая 1714 года предписывал губернаторам выслать «к тому строению для заготовления по росписи припасов и строения домов нарочных комиссаров с деньгами и мастеровых людей, сколько человек пристойно». Впрочем вскоре стало ясно, что размытыми формулировками пользоваться нельзя и количество требуемых людей стали указывать уже до человека.
Так в декабре 1715 года последовал указ прислать на Котлин 31 486 человек от Московской, Архангельской, Казанской, Нижегородской и Азовской губерний для строительства гаваней. И само-собой губернаторы должны были изыскать средства и на их содержание - по 1 рублю в месяц на человека.
Но это было ещё не все - для эффективного контроля за ходом работ царь требовал чтобы губернаторы сами приезжали на Котлин. К 15 декабря 1716 года прибыли московский, азовский, архангельский и нижегородский губернаторы. Многие губернаторы стремились уклониться от подобных поездок, придумывали различные отговорки и часто присылали своих представителей. Например, казанский губернатор прислал ландрата Акинфеева, а сибирский губернатор Гагарин (кстати, Сенат восемь раз требовал его приезда) стольника Лошакова. Но и без присутствия отдельных губернаторов строительство хоть и периодически сбоилось, но, в основном, шло быстрыми темпами.
К 1725 году на Котлине уже были построены гавани, часть канала, каменные жилые дома, перестроен форт "Кроншлот" и построен новый форт "Цитадель", была заложена крепость "Кронштадт". Однако после смерти императора стройка постепенно заглохла, и возобновилась только через десять уже во время правления императрицы Анны Иоанновны.