В 20-е и начале 30-х годов СССР еще не установил дипломатических отношений с целым рядом государств. Он был окружен недружественными странами и его руководство остро нуждалось в получении объективной информации о происходящем в мире. Вот тогда и встал вопрос о том, чтобы разведывательную работу организовать с нелегальных позиций. И это несмотря на то, что подобная форма деятельности имела серьезные трудности в подготовке и документировании разведчиков-нелегалов.
В 20-е годы паспортный режим в Европе, да и в некоторых других странах, был не таким строгим. Они были наводнены перемещенными лицами, которых, порой, пропускали даже без документов. Советская разведка пользовалась этим. В некоторых случаях разведчики-нелегалы действовали под видом беженцев.
В начале 30-х годов документальный режим в Европе заметно ужесточился. Многие страны ввели визовой режим и без паспорта за границу не выедешь. Возникала задача, каким документом снабдить разведчика-нелегала. От этого зависел успех его внедрения и последующей работы.
Для коротких поездок на хорошем техническом уровне в Центре изготовляли фиктивные паспорта. А вот для тех нелегалов, которые оседали в стране назначения на длительный срок, нужен был настоящий документ, выданный официально и имеющий все необходимые пометки.
При этом требовалось учитывать, какое гражданство имеет владелец документа. Самым лучшим вариантом считался местный паспорт. Он снимал все проблемы, связанные с процедурами в отношении иностранцев. Годился и тот, к гражданам которого в стране пребывания относились лояльно.
В частности, для работы в Германии требовался иностранец из дружественной ей страны, а еще лучше немец по национальности. Он мог без особых проблем открыть свое дело или овладеть специальностью, которая дала бы ему возможность получить престижную работу.
Отметим, что нелегальные формы разведки вводились и там, где работали резидентуры под крышей советских зарубежных представительств, где они были. Это объяснялось сложностью оперативной обстановки, которая не позволяла с должной эффективностью проводить работу.
Помимо требований к документам, удостоверяющим личность разведчика-нелегала, Центр скрупулезно подходил к выбору его национальности и общественного статуса. Многое в этом плане зависело от задач, которые он должен был выполнять в стране пребывания.
В 20-е годы была практика направлять за границу разведчика под видом белогвардейского офицера, с задачей информировать Центр о внутриполитической обстановке. Однако пользы от этого было мало. Нелегал попадал в военизированное формирование, был привязан к одному месту и лишался нужной ему мобильности.
Советские разведывательные органы веди работу с нелегальных позиций в 20-30 годы не только в Европе, но и в США, Китае, Турции, Иране и некоторых других странах.