Валерий Подмаско
Думаю, правы те, кто утверждает, что Конституция – это лицо государства. Наше государство – это довольно сложная конструкция, и Конституция ей подстать. Конституция Российской Федерации (Конституция РФ) лично мне напоминает шкатулку со своими секретами, потайными отсеками и не одним дном. Предлагаю отправиться вместе со мной в увлекательное путешествие по действующей Конституции, которую часто называют «ельцинской Конституцией», а еще чаще – «Конституцией 1993 года». Поверьте, даже поверхностное ее изучение дает богатую пищу для размышлений.
Федеративный договор.Начнем с приложений. Теоретически, конституция может иметь приложения, которые рассматриваются как ее неотъемлемая часть. Так, к предыдущей Конституции (Основному закону) Российской Федерации – России, согласно пункту 43 Закона РФ от 21 апреля 1992 года № 2708-I, прилагался Федеративный договор от 31 марта 1992 года. Напомню: то, что у нас называют «Федеративным договором», на самом деле состоит из трех самостоятельных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти:
1) суверенных республик в составе Российской Федерации;
2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации и
3) автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
То, что прилагается к Конституции, является ее неотъемлемой частью. Действующая Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года без приложений. Федеративный договор упоминается в Конституции 1993 года дважды (см.: часть 3 статьи 11 и пункт 1 Раздела второго), но не как приложение к ней. Однако первые годы после вступления в силу Конституция публиковалась вместе с Федеративным договором. Лично у меня хранится брошюра 1993 года издания, в которой Конституция опубликована вместе с Федеративным договором. Эта мода быстро прошла: Конституцию начали печатать без Федеративного договора, а всем, у кого, в связи с этим, начали возникать вопросы, указывали на то, что у Конституции официально нет никаких приложений, а Федеративный договор – это самостоятельный акт, который печатается вместе с Конституцией неофициально, по инерции.
Итак, Федеративный договор – это самостоятельный акт, но какой это акт и каков его статус? Согласно части 3 статьи 11 Конституции, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Получается, что Федеративным договор – это второй по приоритету после Конституции акт о разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно пункту 1 Раздела второго Конституции в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ. Если вдуматься, то процитированные конституционные положения почти ничего не дают для понимания места Федеративного договора в системе права современной России. А места в система права у Федеративного договора нет вообще.
Судите сами: Федеративный договор был частью Конституции РФ с апреля 1992 года по декабрь 1993 года. При разработке проекта новой Конституции РФ в него поместили ряд статей (статьи 71-73), посвященных разграничению предметов ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Текст этих статей идентичен или близок к тексту Федеративного договора. Никаких принципиальных отличий. При этом сам Федеративный договор к проекту Конституции не приложили. В таком виде – без приложения Федеративного договора – проект Конституции РФ был вынесен на всенародное голосование, и, как вы знаете, был принят. Теперь есть все основания утверждать, что Федеративный договор был инкорпорирован в состав Конституции, но не в качестве приложения к ней. Он представлен в Конституции в виде трех ее статей 71, 72 и 73. Однако в этом случае Федеративный договор должен был прекратит свое действие. Тем не менее, в части 3 статьи 11 Конституции Федеративный договор почему-то упоминается, причем упоминается как действующий договор о разграничении предметов ведения и полномочий. Но как Федеративный договор может действовать, если он инкорпорирован в основной текст Конституции? Он же фактически прекратил свое действие в момент вступления Конституции 1993 года в силу.
Это фактическое прекращение действия следовало бы оформить юридически, оставив в Конституции всего одно упоминание Федеративного договора в пункте 1 Раздела второго. Оно должно было содержать всего одно положение о том, что Федеративный договор прекращает действие одновременно с вступлением в силу Конституции 1993 года, вместе с этим исключив фразу о том, что в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции. По идее следует исключить и упоминание Федеративного договора в части 3 статьи 11 Конституции. Но, к сожалению, сделать это уже почти невозможно по юридико-техническим причинам, о которых я расскажу позднее. И единственный вывод, который мы сделаем из истории с Федеративным договором: у действующей Конституции нет приложений. Вы скажите, что это можно было выразить одной фразой. Зачем этот поток трудноусвояемой информации?
Уважаемые читатели, я продемонстрировал вам эту путаницу с Федеративным договором не случайно. Она поможет вам настроиться на очень серьезный разговор, ибо Конституция – сочинение противоречивое, а иногда и откровенно путанное, но всегда очень содержательное, и за каждой загадкой есть свой скелет в шкафу. К тому же, Конституции – это «библии» современного западного общества, а Библия требует изучения, а ее изучение требует усидчивости и полного погружения.
Преамбула Конституции.У Конституции РФ есть Преамбула. Преамбула всегда рассматривается как часть основного текста Конституции. Преамбула, как правило, является довольно пафосным произведением особого жанра. Так в Преамбуле действующей Конституции РФ от имени «многонационального» народа Российской Федерации излагаются мотивы и цели принятия Конституции. Бывают преамбулы к конституциям и с иным содержанием. Например, Преамбула Конституции Франции от 27 октября 1946 года представляла собой актуализированную версию знаменитой Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года. Преамбула нашей Конституции по своему содержанию близка Преамбуле Конституции США, в которой также от имени народа излагаются мотивы принятия Конституции. Однако Преамбула нашей Конституции больше по размеру и намного глубже и содержательнее, чем Преамбула американской Конституции. Вот полный текст американской Преамбулы: «Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать общему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, провозглашаем и учреждаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки». Коротко, но как-то уж очень по-деловому. Я бы даже сказал, приземленно.
Зато в Преамбуле нашей Конституции говорится о соединении народов России общей судьбой, об утверждении прав и свободы человека, гражданского мира и согласия, о сохранении государственного единства, о равноправии и самоопределении народов, о вере в добро и справедливость, о возрождении суверенной государственности России, о незыблемости ее демократических основ, о процветание России, о России как части мирового сообщества и т.д. Это – «Декларация мотивов и целей», самая яркая часть нашей Конституции. Смысл Преамбулы доступен даже самому неподготовленному читателю. Если в нашей стране опять появится «государственная идеология», то она должна быть изложена именно в Преамбуле Конституции – этой или следующей. Но и без того Преамбула действующей Конституции заслуживает особого отношения к себе, ибо недостаточно написать текст от имени «многонационального» народа России. К этому тексту нужно и относиться как к гласу народа. Поэтому в школах Преамбулу действующей Конституции нужно учить наизусть, чтобы дети затем умели сопоставлять с положениями Преамбулы все другие конституционные положения и положения всех законов и подзаконных актов.
Разделы Конституции. Конституция РФ помимо Преамбулы содержит всего два раздела. Для сравнения, предыдущая Конституция (Основной закон) РФ содержала 9 разделов. Рубрикация действующей Конституции не является ее достоинством. Она не просто запредельно груба, она – источник ряда технических и смысловых недоразумений, о которых мы поговорим при внимательном рассмотрении отдельных частей Конституции. Она уродует Конституцию и в ряде случаев искажает ее.
Первое, что следует сказать о разделах Конституции – это то, что они сильно отличаются друг от друга по размеру. Раздел первый состоит из 9 глав и 137 статей. Раздел второй Конституции состоит всего из 9 пунктов. Раздел первый Конституции РФ не имеет названия. В нем сосредоточен основный массив конституционных норм. Вот наименования его глав с указанием содержащихся в них статей:
1) Основы конституционного строя (статьи с 1 по 16);
2) Права и свободы человека и гражданина (статьи с 17 по 64);
3) Федеративное устройство (статьи с 65 по 79);
4) Президент Российской Федерации (статьи с 80 по 93);
5) Федеральное собрание (статьи с 94 по 109);
6) Правительство Российской Федерации (статьи со 110 по 117);
7) Судебная власть и прокуратура (статьи со 118 по 129);
8) Местное самоуправление (статьи со 130 по 133);
9) Конституционные поправки и пересмотр Конституции (статьи с 134 по 137).
Очевидно, что более половины глав заслуживают выделения в самостоятельные разделы. Это главы 1, 2, 3, 8 и 9. Главы с 4 по 7 могут быть объединены в один раздел, например. Их яркая особенность в том, что они наполнены, по преимуществу, нормами государственного права и заслуживают обобщающего «старорежимного» названия «Свод основных государственных законов (Свод ОГЗ)». Подобные массивы норм государственного права есть во всех конституциях мира. При этом они, как правило, составляют основную часть своих конституций, а в недавнем прошлом они были даже единственной их частью. Однако в современном конституционном праве принята другая рубрикация. Например, раздел, объединяющий главы с 4 по 6, заслуживает названия «Политический режим», а глава 7, согласно современным представлениям, заслуживает выделения в особый раздел, при этом из главы 7 стоит выделить статью 125, посвященную Конституционному Суду РФ, и переформатировать ее в самостоятельную главу, например, с таким названием как «Конституционный контроль».
Раздел второй, в отличие от Раздела первого имеет название «Заключительные и переходные положения». Содержание Раздела действительно резко разделяется на заключительные (неудачное определение) и переходные положения. Причем, заключительные положения (см.: пункты 1-2 Раздела второго) всего лишь призваны определить: (1) срок вступления в силу ныне действующей Конституции РФ и срок прекращения действия предыдущей Конституции, а также (2) коллизионные принципы применения Федеративного договора, а также советского законодательства и подзаконных актов. Вот, например, начало (!) пункта 1 Раздела второго: «Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования. День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции Российской Федерации. Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями».
Переходные положения (см.: пункты 3-9 Раздела второго) – это положения, которые действовали в течение некоего «переходного» срока, причем практически у каждого переходного положения был свой собственный «переходный» срок. Вот, например, пункт 3 гласит о том, что Президент РФ, избранный в соответствии со старой Конституцией, со дня вступления в силу ныне действующей Конституции «осуществляет установленные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран». Считается, что Конституция РФ вступила в силу со дня опубликования ее в «Российской газете». Это произошло 25 декабря 1993 года. Первый тур новых выборов Президента РФ состоялся 16 июня 1996 года, а второй тур – 3 июля 1996 года. Вот и считайте: практически два с половиной года. Пункт 4 Раздела два гласит о том, что Совет Министров – Правительство Российской Федерации со дня вступления в силу действующей Конституции приобретает права, обязанности и ответственность Правительства РФ, установленные Конституцией Российской Федерации, и впредь именуется – «Правительство Российской Федерации». Переходный срок тут не определен, но фактически правительство В.С. Черномырдина, сформированное 14 декабря 1992 года, действовало по 9 августа 1996 года. Таким образом, в данном случае переходный срок составил два года и семь месяцев. Пункт 7 Раздела второго гласит: «Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года». В данном случае переходный срок – 2 года.
Рубрикация действующей Конституции такова, что Раздел первый затмевает собой Преамбулу и Раздел второй, которые обычно никто не принимает во внимание. В общественном сознании они предстают как абсолютно ничего не значащий довесок к Конституции. Так что из-за странной рубрикации с действующей Конституцией РФ, как правило, отождествляют только Раздел первый, но это категорически неправильно. Действующая Конституция – это Преамбула, Раздел первый и Раздел второй вместе взятые.
Помимо странной рубрикации в Конституции есть еще одна странность, которую я уже упоминал: Раздел первый состоит из глав и статей, а Раздел второй из пунктов. В едином документе такого быть не должно. Единый документ должен иметь единую рубрикацию, включая единое название первичных единиц текста и единую их нумерацию. Это правило не распространяется на приложения. В них может быть все иначе, чем в основном тексте. Это значит, что Раздел второй должен был состоять, как и Раздел первый, из статей, и их нумерация должна продолжать нумерацию статей Раздела первого, но все было сделано ровно наоборот. Возникает ощущение, что разработчики специально сделали все, чтобы Раздел второй зрительно воспринимался не как часть Конституции, а как приложение к ней, приложение, в которое не вносят поправки.
Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Как я уже сказал, Раздел первый состоит из 9 глав, и кому-то может показаться, что все они равнозначны. Однако это не так. Раздел первый Конституции делится, как минимум, на две неравнозначные части. Для того, чтобы понять, какие это части, обратимся к главе 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Именно порядок внесения поправок в ту или иную часть конституции, наиболее зримо отражает политический и юридический ее статус. Так вот, согласно части 1 главы 9 Конституции, главы 1, 2 и 9 могут быть пересмотрены только Конституционным собранием. Для пересмотра глав 1, 2 и 9 Конституции Федеральное Собрание должно рассмотреть предложение (!) о пересмотре положений из этих глав Конституции. Если за такое предложение будет подано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. К сведению: в нашей истории такое собрание было созвано всего один раз 18 (5) января 1918 года и называлось оно «Всероссийским Учредительным Собрание» (жаргонное «Учредиловка»). Работало оно одни сутки и было разогнано большевиками и анархистами. Так вот, согласно действующей Конституции, Конституционное Собрание должно либо подтвердить неизменность Конституции в целом, либо разработать проект новой Конституции и принять его 2/3 голосов от общего числа его членов. После этого проект новой Конституции выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования новая Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Федеральное Собрание, т.е. парламент Российской Федерации (Государственная Дума плюс Совет Федерации) вправе вносить поправки только в главы Конституции с 3 по 8. Поправки в эти главы принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (см.: статью 108 Конституции). Принятые поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации.
В Конституции есть всего одна статья, поправки в которую вносятся в особом порядке. Это статья 65 (см. главу 3 «Федеративное устройство»). Она содержит список всех субъектов Российской Федерации. Согласно статье 137 Конституции, изменения в статью 65 вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Изменения в статью 65 вносятся и в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области или автономного округа.
Итак, по порядку внесения поправок Раздел первый Конституции делится на две неравные по своему объему части. К первой меньшей части относятся главы 1, 2 и 9. Ко второй большей части – главы 3-8 Конституции. Статья 65 самостоятельного значения не имеет, т.к. содержит лишь актуальный список субъектов РФ.
То же следует сказать и о главе 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Это сугубо техническая глава, которая выполняет важнейшую функцию: она обеспечивает стабильность важнейших положений Конституции, собранных в главах 1 и 2. Говоря о главе 9 нельзя обойти вниманием то, что разработчики Конституции объединили ее положения именно в главу, а не в особый раздел, и поместили эту главу в Раздел первый. Текстологически это означает, что действие положений главы 9 ограничено только Разделом первым. Действительно, несмотря на упоминание всей Конституции в названии главы и в тексте статьи 134, три из четырех статей главы 9 касаются исключительно Раздела первого и не содержат никаких упоминаний о Преамбуле и Разделе втором. В итоге, вопрос о возможности внесения поправок в Преамбулу и в Раздел второй Конституции остается без ответа, порождая дискуссию о том, содержит ли глава 9 запрет на внесение поправок в Преамбулу и в Раздел второй Конституции или нет. Однако внести ясность в этот вопрос вряд ли возможно одним выделением главы 9 в самостоятельный раздел с таким же названием. Окончательно исключить дискуссию можно единственным кардинальным способ: необходимо внести в рассматриваемую главу Конституции изменения, которые определили бы порядок внесения поправок в Преамбулу и в Раздел второй. Если вы сомневаетесь в том, что когда-нибудь потребуется вносить поправки в Преамбулу и Раздел второй Конституции, отбросьте сомнения: такие поправки уже нужны.
Раздел первый.Особый порядок пересмотра глав 1 и 2 вполне обоснован. Основы конституционного строя (глава 1) и Права и свободы человека и гражданина (глава 2) очевидно обладают большим политическим и юридическим значением, чем другие положения Раздела первого (главы 3-8). Причина их приоритета в их содержании, которое кардинально отличается от содержания глав 3-8. При этом главы 1 и 2 сильно различаются по своему содержанию, и каждая из них достойна выделения в самостоятельный раздел Конституции.
Наибольшей значимостью обладает глава 1 «Основы конституционного строя». Должен отметить, что сама идея наличия в Конституции главы, содержащей определение основ конституционного строя – это сугубо российский вклад в мировую конституционную практику. Лично я знаю всего одну конституцию, которая имела бы в своем составе нечто подобное, и это – Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 года. Ее Раздел I называется «Основы общественного строя и политики РСФСР». Правда, во многих конституциях мира есть разделы, частично близкие по своему содержанию к российским «Основам конституционного строя».
Согласно части 2 статьи 16 (последней статьи главы 1) Конституции, никакие другие положения Конституции не могут противоречить Основам конституционного строя Российской Федерации, т.е. положениям главы 1. Из этого следует, что все 16 статей главы 1 содержат положения высшего конституционного приоритета, который превышает приоритет всех других положений Конституции. Эта глава – «Конституция внутри Конституции» или «Декларация основ». Она составляет генетический код Конституции, программу ее изложения и развития. Как я уже указал, согласно части 2 статьи 16, никакие другие положения Конституции не могут противоречить положениям главы 1. Но, если под «Конституцией» понимать Преамбулу и оба раздела, а именно такое понимание единственно правильное в данном случае, возникает два вопроса. Первый вопрос: если глава 1 не является самостоятельным разделом Конституции, то почему действие статьи 16 должно распространяться на Преамбулу и Раздел второй? Второй вопрос: если Преамбула – это Декларация мотивов и целей Конституции, то почему она должна соответствовать Основам конституционного строя Российской Федерации, а не наоборот. Это очень серьезные вопросы, официальный ответ на которые должен дать только Конституционный Суд РФ, но для этого кто-то, кто обладает необходимыми полномочиями, должен официально задать ему эти вопросы. 30 лет прошло, подождем еще…
Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» – это вторая по своей политической значимости глава Раздела и Конституции в целом. Порядок внесения поправок в обе главы идентичен. Однако по своему юридическому приоритету главы 1 и 2 разительно отличаются друг от друга. Если глава 1, как я уже сказал, является «Конституцией внутри Конституции» или «Декларацией основ», то глава 2 – это «Декларация прав и свобод человека и гражданина», или просто «Декларация прав», и ее положения не обладают таким же конституционным приоритетом, как положения главы 1. Однако, если необходимость в наличии в действующей Конституции главы 1 вызывает обоснованные сомнения, то присутствие в ней главы 2 категорически необходимо. Всякая современная Конституция должна содержать в себе подобный раздел. Глава 2 – это смысловой стержень Конституции. Если вы уберете Декларацию прав из любой конституции, она перестанет быть конституцией, даже если сохранит это название. Итак, главы 1 и 2 настолько разнородны, что они, в принципе, не могут быть объединены в одном разделе Конституции.
Главы 3-8 более однородны по своему содержанию, в том смысле, что их положения относятся к родственным отраслям публичного и подотрослям государственного права, но и их, как я уже сказал, следовало бы разместить в нескольких самостоятельных разделах. Порядок внесения поправок в подобные разделы всех конституций мира обычно облегчен. В этом отношении Конституции РФ не отличается оригинальностью, и это правильно.
Федеративный договор и поправки в Конституцию. Рассказывая вам в начале этой статьи о Федеративном договоре, я пообещал рассказать, почему невозможно убрать из Конституции имеющиеся в ней упоминания Федеративного договора и внести в исправленный пункт 1 Раздела второго Конституции новое положение о прекращение его действия. Я говорил, что Федеративный договор упомянут в Конституции дважды. Первый раз он упоминается в части 3 статьи 11, а второй раз – в пункте 1 Раздела второго. Так вот, статья 11 входит в главу 1, которую вправе изменить только Конституционное Собрание, причем только при разработке проекта новой Конституции. Маловероятно, что Конституционное Собрание будет созвано ради прекращения Федеративного договора, и маловероятно, что Конституционное Собрание ради этого разработает проект новой Конституции. Без внесения поправки в статью 11 пытаться вносить в Раздел второй поправки, касающиеся Федерального договора, бесполезно. Даже если Конституционный Суд РФ признает возможность внесения поправок в Раздел второй, то признает сами поправки не соответствующими Конституции и будет безусловно прав, т.к. Федеративный договор, упомянутый в статье 11 Раздела первого, не может быть признан прекратившим свое действие в Разделе втором. Поправки должны вноситься одновременно и в статью 11, и в пункт 1 Раздела второго, а это невозможно.
Поправки в Преамбулу. Глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции» (статьи 134-137), входит в состав Раздела первого Конституции и касается только тех конституционных положений, которые входят в этот Раздел. Не только Раздел первый, но и Преамбула – это самостоятельные части Конституции, и они, естественно, не упоминаются в главе 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Так что, как я уже сказал, по умолчанию, из статьи 135 Конституции следует, что положения Раздела второго не могут быть изменены вообще. Соответственно, не могут быть изменены и положения Преамбулы. Но потребность внесения поправок в Раздел второй и особенно в Преамбулу существует. Если внесение поправок, связанных с прекращением действия Федеративного договора, трудно назвать злободневными, то внесение поправок в Преамбулу более чем актуально. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в ходе конституционной реформы 2020 года в Конституции появилась статья 671. Большая часть ее положений после несложной редактуры прекрасно смотрелась бы в Преамбуле Конституции. Проверьте меня: часть 2 статьи 671 гласит: «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство»; часть 3 статьи 671 гласит: «Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается»; часть 4 статьи 671: «Дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения». И эти положения внесены в главу 3 «Федеративное устройство» Конституции?! Смех, да и только…
Перед нами явное несоответствие содержания статьи 671 и содержания главы 3 в целом. Пафосные положения частей 2-4 статьи 671 Конституции нарушают смысловую последовательность изложения конституционных положений. Однако они вполне уместны в Конституции. Просто большую их часть или их все нужно подредактировать и перенести из главы 3 «Федеративное устройство» в Преамбулу Конституции, и там они окажутся на своем месте. Видимо, причина произошедшей несуразности в том, что разработчики конституционной реформы 2020 года либо просто не нашли лучшего места в Конституции, в которое можно было «впихнуть» свои поправки, либо в выборе места для поправок свою роль сыграло то, что положения Преамбулы не применяются Конституционным судом РФ при проверке конституционности нормативно-правовых актов, а авторы реформы явно хотели, чтобы положения статьи 671 нашли свое применение в конституционном процессе.
Преамбула и конституционный контроль. Я уже упоминал Конституционный Суд РФ. В Конституции, особенно в ее редакции 2020 года ему уделяется довольно много внимания. Конституционному Суду РФ посвящена всего одна статья – это статья 125, но это самая большая статья Конституции. По своему размеру она более, чем вдвое больше Главы 9 Конституции. Согласно части 1 статьи 125, Конституционный Суд РФ является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации. Согласно части 2 той же статьи Конституции, Конституционный Суд по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и пр. разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
- федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
- договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
- не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
Главной для нас в данном случае является фраза «дела о соответствии Конституции РФ». Конституция РФ – это Преамбула, Раздел первый и Раздел второй. Однако мне не известно ни одно дело о проверке конституционности, в котором бы требовалось установление соответствия проверяемого акта положениям Преамбулы Конституции. Сравнительно часто оспаривается конституционность преамбулы того или иного федерального закона. По логике вещей, могут быть и дела об установление соответствия положений проверяемого акта положениям Преамбулы Конституции, но… Быть может, таких дел не было, потому что не было соответствующих запросов и жалоб в Конституционный Суд РФ? Не исключено и то, что лично мне ничего не известно о таких делах, и тогда, возможно, кто-то из специалистов в вопросах деятельности и достижений Конституционного Суда РФ меня поправит, и назовет такое дело или дела. Трудно описать словами, как я буду ему благодарен. А пока я исхожу из того, что Конституционный Суд РФ не разрешает дела о соответствии положений проверяемого нормативно-правового акта положениям Преамбулы Конституции. Но он обязан делать это в силу части 2 статьи 125 Конституции, и обязательно будет делать это, если появятся соответствующие запросы. А в том, что они рано или поздно появятся, я уверен.
Однако позволю себе еще несколько слов о конституционной значимости Преамбулы. Будучи «Декларацией мотивов и целей», Преамбула, несомненно, подлежит политическому и юридическому толкованию как любая другая часть Конституции, и ее риторичность и эмоциональная насыщенность не является препятствием этому. В идеале, любое положение Конституции, любое его политическое и юридическое толкование не должно противоречить Преамбуле, т.к. действия и их результат не должны противоречить мотивам и целям этих действий. И вот здесь я должен высказать свое твердое убеждение в том, что положения Преамбулы должны иметь юридический приоритет в отношении всех других положений Конституции, включая положения главы 1 «Основы конституционного строя» Раздела первого. Однако Конституция не содержит указаний на сей счет, и Преамбула по умолчанию вообще не обладает приоритетом внутри Конституции, т.е. по отношению к каким-либо конституционным положениям. Однако, опять же по умолчанию, она, как и всякое конституционное положение, безусловно обладает приоритетом в отношении нормативно-правовых законодательных и подзаконных актов.
Глава 1 и конституционный контроль. В этом году Конституции будет 30 лет. Для российской конституции это огромный срок. На сегодня долгожителем среди российских конституций является Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 года. Она действовала до 1978 года, т.е. 41 год. Конституция 1993 года уже вторая по продолжительности жизни, причем с большим отрывом от остальных. И только представьте себе, за 30 лет в главах 2-9 Конституции не было выявлено ни одного положения, которое противоречило бы Основам конституционного строя РФ, т.е. положениям главы 1 Конституции. Вы скажите: не выявили, потому что таких противоречий нет. Ничего подобного! Их не выявили, потому что их никто не выявлял. Дело в том, что Конституционный Суд РФ не уполномочен разрешать такие дела. Разрешать такие дела не уполномочен никто вообще. Часть 2 статьи 16 Конституции, которая гласит о том, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить Основам конституционного строя, является дверью, нарисованной на монолитной стене, фикцией, фейком, приколом. Называйте, как хотите.
Однако положение части 2 статьи 16 имеет огромное значение для будущего действующей Конституции, и оно должно получить судебную защиту, т.е. защиту Конституционного Суда РФ. Обеспечить такую защиту несложно. Для этого в статью 125 Конституции необходимо внести дополнительную часть, например часть 11, приблизительно такого содержания: «Конституционный Суд по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, … разрешает дела о соответствии положений глав 2-9 настоящей Конституции Основам конституционного строя». На самом деле, сделать это совсем несложно, т.к. дополнить статью 125 Конституции может само Федеральное собрание (см.: статью 136 Конституции), которое уже проделывало подобное. Было бы желание...
Поправки в Раздел второй. С поправками в Раздел второй та же проблема, что и с поправками в Преамбулу: они не упоминаются в главе 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». На самом деле судьба поправок в Раздел второй, как и в Преамбулу полностью зависит от усмотрения Конституционного Суда РФ: посчитает он возможным взять на себя ответственность – признает конституционность поправок; не захочет – признает их противоречащими положениям главы 9 Конституции. Но все это – гадания на кофейной гуще. На деле важно знать, существует ли в жизни потребность внесения поправок в Раздел второй. Мы с вами знаем, что потребность внесения поправок в Преамбулу есть. Мы с вами ее установили.
Беру на себя смелость утверждать, что потребность внесения поправок и в Раздел второй тоже существует, и доказать это совсем несложно. Как вы помните, Раздел второй содержит заключительные и переходные положения Конституции. Заключительных положений совсем немного. Они сосредоточены в двух первых пунктах Раздела второго, но их могло и может быть намного больше. Спешка, в которой рождалась действующая Конституция, не пошла на пользу Разделу второму. Он получился неполноценным, и об этом свидетельствует все та же конституционная реформа 2020 года. В результате этой реформы в главе 3 «Федеративное устройство» появилась новая статья – статья 671, состоящая из четырех частей. Положения трех ее частей (части 2-4), как мы выяснили, следовало вносить в Преамбулу, а вот положения части 1 «просятся» в Раздел второй – в «заключительные» положения. Итак, часть 1 стать 671 гласит: «Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации». Сюда следовало бы добавить дату вступления Российской Федерации в правопреемство Союзу ССР и разместить в качестве самостоятельного пункта (например пункта 11) в Разделе втором. Если наше руководство когда-либо решится признать современную Россию правопреемником (правопродолжателем) Российской Империи, соответствующее положение тоже нужно будет разместить в Разделе втором. Вообще, я уверен, что Раздел второй в его «заключительной» части следует переписать заново.
Раздел второй и конституционный контроль. Раздел второй тоже может быть применен Конституционным Судом РФ при разрешении дела о соответствии тех или иных нормативно-правовых законодательных и подзаконных актов положениям Раздела второго Конституции. Правда, круг дел о проверки соответствия каких-либо нормативно-правовых актов положениям Раздела второго заведомо очень узок. Причем, практически все эти дела будут касаться применения норм советского законодательства и их соответствия «заключительным» положениям (см.: пункты 1 и 2 Раздела второго). С переходными положениями (си.: пункты 3-9 Раздела второго) дела обстоят совсем плохо: думать об их применении уже поздно.
В первой половине 90-х годов прошлого века перспектива могла бы быть у дел о соответствии переходных положений Основам конституционного строя РФ, т.е. положениям главы 1 Конституции. Причем эти дела, безусловно, были бы очень громкими. Главное содержание переходных положений следующее: Президент РФ и все судьи РФ сохраняют свои посты до истечения срока, на который они были избраны, а члены «Совета Министров – Правительства РФ», сформированного в период действия старой Конституции – до его отставки согласно новой Конституции. При этом Верховный Совет РФ распускался, а Совет Федерации и Государственная Дума избирались всего на два года. Напомню, что в настоящее время Государственная Дума избирается на 5 лет. Так вот, эти самые переходные положения всегда вызывали недоумение. Действительно, принята новая Конституция, распущен Верховный Совет РФ. Это понятно. По идее, вместе с голосованием за новую Конституции следовало проводить выборы не только депутатов Совета Федерации (тогда – депутаты, а не сенаторы) и депутатов Государственной думы, но и Президента РФ. Соответственно, новый Президент РФ и впервые избранное Федеральное Собрание должны были назначить нового Председателя Правительства РФ и т.д. Но почему Б.И. Ельцин сохранил свой пост, Правительство со дня вступления в силу новой Конституции приобрело «права, обязанности и ответственность» Правительства РФ, установленные новой Конституцией, и впредь стало именоваться «Правительством Российской Федерации», а депутатов Совет Федерации и Государственной Думы избрали на два года, тогда как стандартный срок созыва, установленный новой Конституции, уже тогда был в два раза больше? Получилось, что старый Президент РФ, избранный в период действия старой Конституции, был у власти дольше, чем Совет Федерации и Государственная Дума, депутаты которых были избраны согласно новой Конституции. Все это – абсурд чистой воды. Такого быть не может, потому что не может быть никогда. Наверное, давно настало время сказать, что Б.Н. Ельцин и его «команда» использовали принятие новой Конституция только для того, чтобы расформировать Верховный Совет РФ, а Раздел второй Конституции – как средств отсрочки ее вступления в полную силу! Особые опасения у Б.Н. Ельцина вызывала Государственная Дума, которая за 4 года могла превратиться во второй мятежный Верховный Совет РФ. Отсюда и двухгодичный срок созыва, из которого первый год у Государственной Думы не было условий для нормальной работы. Когда же «с большим трудом» для нее было найдено постоянное пристанище в Охотном ряду, радость омрачил его тотальный ремонт руками многочисленных турецких рабочих. И только второй год стал для Государственной Думы годом полноценной работы.
Теперь вы понимаете, почему Конституционный Суд РФ не получил полномочий на разрешение дел о соответствии положений глав 2-9 Раздела первого и Раздела второго положениям главы 1 «Основы Конституционного строя», почему Преамбула и Раздел второй не упоминаются в главе 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», почему в Разделе втором не «статьи», а «пункты», как в приложении? Мы не можем изменить прошлого, но мы может и должны сформировать к нему правильное отношение, расставив в нем все точки над «i». Я даже считаю необходимым после получения Конституционным Судом необходимых полномочий рассмотреть основные переходные положения (см. пункты 3,4, 7 и 8 Раздела второго) на предмет их соответствия основам конституционного строя. Гражданской войны это уже не вызовет, но даст нам верное представление о периоде начала 90-х годов – периоде борьбы Б.Н. Ельцина за единоличную власть.
Уважаемые читатели, мы с вами не завершили изучение «Кремлевской матрешки» Б.Н. Ельцина. Нам предстоит разобраться в том, что такое федеральные конституционные законы, законы Российской Федерации и федеральные законы, издание которых предписано Конституцией РФ. Об этом в продолжении этой статьи.
Все фотографии из общедоступных источников
Тексты упоминаемых актов:
Федеративный договор от 31 марта 1992 года: www.dokipedia.ru
Конституция (Основной закон) Российской Федерации – России в редакции 1992 года: margulev.narod.ru
Конституция Российской Федерации в редакции 1993 года: konstitucija.ru
Конституция Российской Федерации в редакции 2020 года: constitutionrf.ru
Преамбула Конституции Французской Республики 1946 года: infopedia.su/2x2878.html
Конституция Соединенных Штатов Америки: yurist-online.org
Продолжение следует.
