Недавно в «Российской газете» был опубликован Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», далее по тексту Закон № 33-ФЗ.
Комментирует доктор юридических наук, профессор Кожевников Олег Александрович.
Данный нормативно-правовой акт стал четвертой попыткой федерального законодателя, начиная с 1991 года, определить законодательный «базис» организации и функционирования местного самоуправления в РФ. Следует отметить, что принятый Закон № 33-ФЗ является одним из «рекордсменов» по длительности его обсуждения и принятия с момента выдвижения законодательной инициативы в декабре 2021 года (более 3 лет).
Закон № 33-ФЗ, по мнению его разработчиков, призван развивать положения Конституции Российской Федерации о единой системе публичной власти и совершенствовать организацию местного самоуправления в Российской Федерации. Названный закон вносит целый ряд новелл, которые целым рядом специалистов в области конституционного и муниципального права отнесены к разряду дискуссионных и их значимость для развития местного самоуправления может быть подтверждена только лишь практикой применения норм закона после их вступления в силу в полном объеме.
Новый взгляд на местное самоуправление
Так, ст. 1 упоминаемого закона содержит «новый взгляд» на понятие и содержание местного самоуправления. Теперь под ним предложено понимать признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации форму самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации.
Сократились формы участия граждан
Следует при этом отметить, что формы непосредственного участия граждан (населения) в организации местного самоуправления по сравнению с положениями Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» существенным образом сократились (исключено непосредственное участие населения в получении согласия на изменение границ, преобразовании муниципальных образований, «исчез» отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления и т.д.). Отсутствует в Законе № 33-ФЗ и четкий перечень вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения), что существенно затрудняет определение «зоны ответственности» муниципального уровня публичной власти.
Кардинальным образом упомянутым законом изменяется механизм определения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Теперь совокупность полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения разделен на три группы:
- не подлежащие перераспределению между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
- которые могут быть перераспределены законом субъекта Российской Федерации для осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации
- и наконец, полномочия, которые осуществляют власти субъекта РФ, но которые в целях обеспечения жизнедеятельности населения законом субъекта Российской Федерации могут быть переданы для осуществления органами местного самоуправления.
И в этой новой модели определения полномочий, совершенно очевидно, многое будет зависеть от воли региональных властей, поскольку каких-либо действенных рычагов у органов местного самоуправления «повлиять» на ситуацию с перераспределением полномочий не имеется.
Достаточно своеобразно решен в законе вопрос о сохранении «двухуровневой» системы организации местного самоуправления, ставшей «камнем раздора» при принятии Закона № 33-ФЗ. В субъектах Российской Федерации, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, (без какой-то конкретизации критериев таких особенностей) двухуровневая система организации местного самоуправления может быть законом субъекта РФ сохранена, при этом даже допускается совмещение новой модели территориальной организации местного самоуправления и еще пока существующей двухуровневой модели.
Изменения в формировании структуры органов местного самоуправления
Отдельные изменения произошли в формировании структуры органов местного самоуправления, распределении полномочий и ответственности между органами местного самоуправления муниципальных образований. Так, например, главы административных центров субъектов РФ избираются представительным органом муниципального образования только из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и никакие иные модели избрания, в том числе и избрание непосредственно населением в данном случае применены не могут быть.
Чрезвычайно положительным моментом нового федерального закона стало существенное расширение нормативного регулирования системы муниципальных правовых актов и муниципального нормотворчества. Более объемно и четко определены законодательные основы нормативных и иных правовых актов представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, отдельных должностных лиц местного самоуправления.
В Законе № 33-ФЗ сохранены ранее имевшиеся положения о порядке формирования наименований муниципальных образований. В частности, в наименовании любого муниципального образования должно содержаться указание на его вид и субъект Российской Федерации, в котором расположено данное муниципальное образование (кроме административного центра субъекта РФ), а иные элементы наименования муниципального образования могут также включать в себя указание на наличие у муниципалитета почетных званий СССР и Российской Федерации.
Как уже было отмечено ранее, Закон № 33-ФЗ неоднозначно воспринят профессиональным юридическим сообществом, поэтому его эффективность и полезность для местного самоуправления может быть проверена только путем наработки соответствующей практики правоприменения, начало которой будет положено по истечении девяноста дней со дня официального опубликования закона, а окончательно Закон № 33-ФЗ вступит в силу с 1 января 2027 года.
