В Издательском доме НИУ ВШЭ готовится к публикации второе издание книги «Государственные реформы в России: от Петра до Путина» Анатолия Кирина, директора Института проблем административно-правового регулирования НИУ ВШЭ. IQ.HSE предлагает ознакомиться с главой из неё, в которой показано, что эпоха правления генерального секретаря Леонида Ильича Брежнева хотя и считается временем общественно-культурного, политического и экономического застоя — на деле была насыщена реформами, во многом ставшими контрреформацией председателя Совмина Алексея Косыгина против нововведений Никиты Хрущёва.
После отстранения от власти Н.С. Хрущева на пленуме ЦК КПСС 14 октября 1964 года Л.И. Брежнев, избранный на пост Первого секретаря ЦК КПСС (с 1966 года — Генерального секретаря ЦК КПСС), фактически стал новым руководителем советского государства. Пост Председателя Совета Министров СССР занял А.Н. Косыгин, а Председателя Президиума Верховного Совета СССР — А.И. Микоян (позднее, с ноября 1965 года — Н.В. Подгорный).
Начался 18-летний этап в истории СССР, не без юмора названный советскими гражданами периодом застоя (в сравнении с хрущёвской оттепелью). Хотя в реальности, после 30-летнего жесткого сталинского режима и противоречивого по решениям и методам хрущёвского десятилетия управления огромной страной, годы брежневского застоя оказались самым спокойным периодом существования СССР и жизни советского общества.
Реформа государственного управления экономикой (косыгинские реформы). С 1965 года, после спорных, непродуманных, а потому неудачных экспериментов Н.С. Хрущева с системой управления народным хозяйством, в советской экономике и механизме государственного управления начали проводиться так называемые косыгинские реформы, инициированные председателем Совета Министров СССР А.Н. Косыгиным.
Основная идея предложенных им преобразований заключалась в отказе от «планового фетишизма» и сочетании централизованного государственного управления промышленностью с хозяйственной самостоятельностью предприятий при активном использовании хозяйственного расчёта, прибыли, рентабельности и других новых для СССР экономических стимулов. Эта концепция реформ (проект которой был опубликован харьковским экономистом Е.Г. Либерманом на страницах газеты «Правда» в 1962 и 1964 годах) стала известна в западной прессе и советологии как «либерманизм». С целью реформирования экономики государственным предприятиям были предложены хозрасчётные три «С» — самоокупаемость, самофинансирование и самоуправление, а кроме того, сокращение втрое плановых показателей, оценка эффективности работы по объёмам реализации, а не «вала» произведенной продукции, и т.д.
С учётом этих воспринятых А.Н. Косыгиным предложений (которые хотел, но не успел реализовать ещё Н.С. Хрущев) советское правительство взялось за проведение серьёзных изменений в сфере управления промышленностью и строительством. Уже в 1965 году упразднили созданные в ходе хрущёвских реформ территориальные органы государственного управления народным хозяйством — СНХ, ВСНХ СССР и республиканские совнархозы. Была восстановлена разрушенная Н.С. Хрущёвым производственно-отраслевая система управления промышленностью и центральные (союзные) промышленные министерства. На предприятиях стали создаваться комитеты народного контроля и технического творчества. К управлению производством начали привлекать членов трудовых коллективов предприятий через производственные совещания (ПДПС).
Принципиальные вопросы развития экономики стали рассматривать и коллективно обсуждать на партийных съездах, где в том числе принимались планы экономического развития страны (на 9, 10 и 11-ю пятилетки) и намечались меры по совершенствованию хозяйственного механизма и системы управления.
Затем решения КПСС оформлялись совместными постановлениями Партии и Правительства СССР, имевшими юридическую силу нормативных правовых актов. Эта практика, как нам представляется, требует отдельного пояснения.
Так, следует в данном контексте напомнить, что сохранявшийся в СССР вплоть до развала страны в 1991 году принцип политико-правового доминирования КПСС в практическом регулировании общественных отношений, включая сферу государственного управления, нашёл уникальную (немыслимую до абсурдности в условиях любого правового государства) непосредственную правовую форму своей реализации — путем издания многочисленных совместных правовых актов партийных и государственных органов (а именно упомянутых выше постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, ЦК компартий союзных республик и республиканских правительств, местных партийных и советских органов), имеющих юридическую силу и обязательных для исполнения.
Причем зачастую такие совместные постановления руководящего органа КПСС и советского правительства окончательно утверждались ещё и партийными пленумами. Кроме того, в целях столь необходимого коммунистической власти идеологического обособления от «буржуазной» и потому «классово чуждой» теории права и практики государственного управления царской России (во избежание политически вредных аналогий) в теорию советского права была внедрена идея об отсутствии при социализме преемственности в основополагающей классификации права на публичное и частное, признаваемой всеми юристами со времён римского права.
В результате в течение всего советского периода (вплоть до конца 80-х годов ХХ века) в учебниках по теории государства и права СССР деление права на публичное и частное трактовалось как принадлежность правовой системы исключительно буржуазных государств.
В соответствии с этой идеологической установкой советские теоретики права утверждали, что разделение права на частное и публичное есть объективное качество исключительно буржуазного государства, отражающее свойственные только капитализму антагонистические противоречия между интересами общества и отдельной личностью, которые порождаются капиталистической частной собственностью. Обосновывался такой тезис словами Карла Маркса, что буржуазное государство и право «зиждется на противоречии между общественной и частной жизнью, на противоречии между общими интересами и интересами частными».
Итак, в октябре 1965 года были приняты совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства» и «Об утверждении Положения о социалистическом государственном производственном предприятии». В целях развития и поддержки активности тружеников предприятий были образованы фонды материального стимулирования предприятий. Все эти меры дали положительные результаты.
Так, объём промышленного производства в тяжёлой индустрии и машиностроении вскоре вырос в 1,5 раза; увеличились объёмы жилищного и дорожного строительства; строились и формировались единые энергетические и транспортные системы; расширилось строительство предприятий по выпуску товаров народного потребления.
В период с 1965 года до начала 1980-х годов были достигнуты значительные успехи в повышении качества и материального уровня жизни советских людей:
- в колхозах вместо «трудодней» развивалась денежная форма оплаты труда;
- увеличились пенсии пенсионерам и стипендии студентам вузов;
- была расширена система бесплатных социальных услуг в здравоохранении и образовании;
- активно строились школы, детские сады, дворцы пионеров, спортивные комплексы, творческие учреждения и клубы;
- пенсионеры, инвалиды, участники Великой Отечественной войны получили отсутствовавшие ранее ощутимые льготы; и т.д.
Стабилизировалась демографическая обстановка: был зафиксирован постоянный прирост населения на уровне 1,5% в год. СССР оказался единственной в мире самодостаточной страной, обеспеченной всеми основными ресурсами.
Экономическим преобразованиям сопутствовала и начатая по инициативе А.Н. Косыгина реорганизация механизмов государственного управления за счёт развития, наряду с укреплением отраслевой системы промышленных министерств, также «межотраслевых» органов — государственных комитетов планирования (Госплан СССР), материально-технического снабжения (Госснаб СССР), науки и техники (ГКНТ СССР) и других, реализовавших в организации своей деятельности функциональную модель государственного управления.
В результате к середине 1970-х годов в СССР сложилась новая (но слишком громоздкая и многоступенчатая, а потому неэффективная) «функционально-отраслевая» система органов государственного управления экономикой, в иерархическую структуру которой были включены не только союзные и республиканские промышленные министерства, но и органы управления всесоюзных промышленных объединений (ВПО) и производственных и научно-производственных объединений (ПО и НПО).
На фоне временного экономического подъёма и финансовой стабилизации народного хозяйства страны, прежде всего за счёт значительного увеличения с начала 1970-х годов добычи и экспорта подорожавшей на мировом рынке нефти, инициированная А.Н. Косыгиным реформа управления народным хозяйством оценивалась руководством СССР как успешная.
Однако возросшие нефтяные валютные поступления в бюджет активно «проедались» в результате огромных трат на гонку вооружений и массовую закупку импортных потребительских и бытовых товаров для повышения уровня жизни бедного населения страны. Достаточно быстро это привело к стагнации и последующему спаду в экономике, протестным выступлениям рабочих и колхозников, «диссидентским» акциям представителей научной и творческой интеллигенции.
Состояние экономики СССР продолжало ухудшаться и уже не соответствовало выросшему на нефтяных доходах страны уровню потребностей населения. Бюрократизм и медлительность в работе излишне централизованных общесоюзных и республиканских органов управления мешали и деятельности самих этих органов, и развитию активности и самостоятельности хозяйствующих субъектов. Несмотря на принятые меры по стимулированию экономической самостоятельности предприятий, сохранялась их зависимость от решений центральных органов управления.
Косыгинская реформа государственного управления экономикой не «посягнула» на коммунистические догмы, а потому была проведена без внедрения в советскую практику каких-либо реальных рыночных механизмов (что, кстати, позднее учёл руководитель Китая Дэн Сяопин в своих реформах 1980-х годов). Реформа в СССР оказалась половинчатой, противоречивой и заведомо «обречённой» в условиях исключительно государственной собственности в промышленности; чрезмерной милитаризации экономики; «общинно-колхозной» формы ведения сельского хозяйства, не оправдавшей надежд коммунистической власти, а также при сохранении строго централизованной «административно-командной» системы государственного управления, руководимой и контролируемой КПСС.
Реформа права и законодательства
Одним из немногих реальных достижений периода правления Л.И. Брежнева стало развитие и совершенствование правовой и законодательной системы СССР. Прежде всего речь идет о подготовке и принятии новой Конституции СССР 1977 года и новой Конституции РСФСР 1978 года.
Идея подготовки новой Конституции СССР получила широкое распространение ещё в начале 1960-х годов, когда был сделан теоретико-политический вывод о новом характере и сущности советского государства. Однако подготовка проекта началась лишь в середине 1970-х годов, а новая Конституция СССР была принята 7 октября 1977 года на внеочередной 7-й сессии Верховного Совета СССР десятого созыва. Она состояла из преамбулы, девяти разделов, 21 главы, 174 статей. В преамбуле давалась краткая характеристика основных этапов развития нашей страны, утверждалась руководящая и направляющая роль КПСС в развитии общества и государства. СССР объявлялась развитым социалистическим обществом, в котором сложилась новая историческая общность людей — советский народ, а высшей целью советского государства провозглашалось построение коммунизма.
В Конституции определялся характер и содержание политической системы, устанавливалось, что организация и деятельность государства основываются на принципе демократического централизма, выборности всех органов власти снизу доверху, подотчётности их народу и обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих.
Статья 6 Конституции закрепила руководящую роль КПСС, определив её как ядро политической системы, основными направлениями развития которой являются дальнейшее развёртывание социалистической демократии, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни.
Основой экономической системы СССР была объявлена социалистическая собственность на средства производства в государственной и колхозно-кооперативной форме. Как и в Конституции 1936 года, фиксировалось, что исключительной собственностью государства являются: земля, её недра, воды, леса. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование. Основой личной собственности граждан признавались только трудовые доходы. Принцип социализма «От каждого — по способностям, каждому — по труду» был назван ведущим принципом оплаты труда.
Конституция более широко определила основные права, свободы и обязанности граждан и их взаимоотношения с государством; гарантировала всем гражданам независимо от расовой принадлежности и национальности равные права и подтвердила, что СССР олицетворяет государственное единство, основанное на свободном союзе 15 Советских Социалистических республик. За каждой союзной республикой сохранялось право свободного выхода из СССР. Каждая союзная республика имела свою конституцию.
Конституция регламентировала:
- систему и деятельность Советов народных депутатов и порядок их избрания;
- структуру и функции высших органов государственной власти и управления в СССР, союзных республиках и административно-территориальных единицах союзных республик;
- систему и организацию деятельности правоохранительных органов: судов и прокуратуры.
Впервые конституционными нормами предусматривалось право граждан на обжалование действий должностных лиц, государственных и общественных органов в суде; обеспечивалось право обвиняемого на защиту; определялись цели и задачи адвокатуры. Для практической реализации этих прав 30 ноября 1979 года Верховный Совет СССР принял Закон «Об адвокатуре в СССР», а 20 ноября 1980 года Верховный Совет РСФСР утвердил Положение об адвокатуре в РСФСР.
В 1978 году была принята Конституция РСФСР, которая соответствовала основным положениям Конституции СССР. В 1960–1970-е годы в мире особенно активно обсуждались и получили международно-правовое освещение права человека. Конституция РСФСР ввела ряд новых норм о правах человека: на жилище, на охрану здоровья, на пользование достижениями культуры и др. Однако на практике некоторыми правами человека, провозглашёнными в Конституции, долгое время нельзя было воспользоваться, так как не были приняты соответствующие законы, а нормы Конституции не имели прямого действия. Например, право на обжалование в суд незаконных действий должностных лиц нельзя было сразу реализовать, поскольку ещё в течение десяти лет отсутствовал специальный профильный российский закон.
Деятельно осуществлялась в период брежневского застоя и начальная кодификация многих ранее разрозненных норм, которые содержались в новых для советского права отраслях союзного и республиканского законодательства.
Так, в 1968 году Верховный Совет СССР принял Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в июле 1970 года в развитие Основ — Земельный кодекс РСФСР. В том же году были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (соответственно в 1969 году — Кодекс о браке и семье РСФСР), а в 1970 году — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде (вслед за ними, в 1971 году — новый Кодекс законов о труде РСФСР).
В целях законодательного закрепления и систематизации профильных норм и усиления правовых мер по охране природных ресурсов, животного мира и атмосферного воздуха в 1970 году были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, в 1975 году — Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, в 1977 году — Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, а в 1980 году — Закон СССР об охране атмосферного воздуха и Закон СССР об охране и использовании животного мира.
На базе принятых в 1981 году Верховным Советом СССР Основ жилищного законодательства Верховный Совет РСФСР в 1983 году разработал и принял Жилищный кодекс РСФСР.
Особое значение в этой важной работе по совершенствованию системы законодательства имела первая в отечественном праве кодификация разрозненных ранее материальных и процессуальных норм об административной ответственности.
Реформа законодательства об административных правонарушениях
На негативном фоне стагнации и кризисных тенденций в народном хозяйстве, ухудшения социально-экономического положения страны и снижения уровня жизни советских граждан одним из наиболее позитивных примеров административной и правовой реформ в СССР стала успешная кодификация административно-деликтного законодательства.
Как известно, создание института административной ответственности и развитие законодательства об административных правонарушениях явились следствием выделения в самостоятельный вид публично-правовой ответственности наказаний за маловажные (административные) проступки на традиционных ещё для России второй половины XIX века основах внесудебной «полицейской» юрисдикции.
Выбор данного примера в контексте не только правовых, но и административных реформ объясняется прежде всего тем, что административно-деликтные отношения, механизм их правового регулирования, генезис и развитие напрямую связаны с функционированием органов исполнительной власти, их контрольной (надзорной) и административно-юрисдикционной деятельностью. Полное самоопределение административной ответственности в советском праве 1920-х годов с соблюдением преемственности дореволюционных правовых традиций стало одной из важнейших правовых и законодательных реформ в СССР.
К концу 1970-х годов массив действующего в СССР законодательства об административных правонарушениях составляли уже сотни разрозненных правовых актов (изданных, начиная с 1922 года, различными по статусу и видам государственными органами), содержащих материальные и процессуальные административно-деликтные нормы.
В связи с этим объективной необходимостью и очевидной для власти того периода задачей (в том числе на фоне удачного примера реформирования и кодификации уголовного законодательства в СССР после принятия в 1958 году Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик и разработки в 1960-е годы новых уголовных кодексов в союзных республиках) стала уже не просто частичная консолидация норм в рамках отдельных административно-деликтных институтов, а их объединение на основе кодификации законодательства об административных правонарушениях как единой самостоятельной подотрасли союзного законодательства.
Знаменательным шагом в этом направлении следует считать принятие Верховным Советом СССР 23 октября 1980 года Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (далее — Основы 1980 года). Впервые в СССР на общесоюзном законодательном уровне в этом документе было сформулировано официальное определение понятия «административное правонарушение (проступок)», которое до этого, пусть и достаточно единообразно, формулировалось и использовалось лишь в научной и учебной юридической литературе по административному праву.
Основами 1980 года были установлены общие правила действия законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве, а также ряд других общих правил и положений правового регулирования административно-деликтных отношений. В частности, предусматривалось, что лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во времени и по месту его совершения. Акты, смягчающие или отменяющие административную ответственность за правонарушения, были признаны имеющими обратную силу, а устанавливающие или усиливающие ответственность — не имеющими обратной силы.
Основы 1980 года также впервые (после 60 с лишним лет игнорирования советской властью федеративных принципов организации правовой системы в административно-деликтной сфере) на законодательном уровне разграничили предметы ведения Союза ССР и союзных республик в рассматриваемой сфере правового регулирования. К ведению Союза в лице его высших органов государственной власти и управления были отнесены:
- определение принципов и установление общих положений законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях;
- установление административной ответственности за нарушение правил, имеющих общесоюзное значение (например, нарушения пограничного режима, паспортной системы, воинского учёта, государственных стандартов, правил дорожного движения и некоторых других), а также
- определение, в случае необходимости, порядка рассмотрения дел об отдельных видах административных правонарушений, отнесенных к ведению Союза ССР (т.е. решение процессуальных вопросов общесоюзного значения).
Ведению союзных республик в соответствии с Основами 1980 года подлежало законодательство об административных правонарушениях по вопросам, не относящимся к ведению Союза ССР. Прежде всего это означало установление республиканскими органами государственной власти административной ответственности за нарушение правил, имеющих республиканское значение, т.е. системы административно-правовых запретов в виде конкретных составов проступков в республиканских кодексах об административных правонарушениях, сгруппированных по объектам посягательств. Кроме того, к ведению союзных республик было отнесено определение круга органов и должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также регламентация процессуального порядка рассмотрения данной категории дел.
В РСФСР в 1980-е годы самым важным шагом в направлении реализации заложенных Основами 1980 года базовых концептуальных положений, касающихся трансформации существовавшей до этого разрозненной системы законодательства об административной ответственности, уже на республиканском уровне, стала разработка, а затем и принятие Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 года Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР).
КоАП РСФСР был первым в истории российского права кодифицированным административно-деликтным законодательным актом, который унифицировал и объединил на общей предметной основе как материальные, так и процессуальные нормы об административной ответственности.
В рамках этого предметного единения норм Кодексом, наряду с систематизацией материальных норм об административной ответственности и норм о полномочиях субъектов административной юрисдикции, были установлены процедуры упрощённого (в сравнении с уголовным процессом) юридического механизма возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования наложенных за эти нарушения взысканий и их исполнения, а также законодательно закреплены гарантии обеспечения процессуальных прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
В противовес позитивному примеру успешной и долгожданной (первой за 150 лет развития административной ответственности) кодификации российского законодательства об административных деликтах начало 1980-х годов ознаменовалось обрушением мировых цен на нефть и полным провалом 15-летних реформаторских усилий А.Н. Косыгина, что привело к его отставке в 1980 году с поста председателя Совета Министров СССР.
В народном хозяйстве СССР стали нарастать серьёзные проблемы, заметно снизились темпы экономического роста. Экономика по инерции продолжала развиваться в значительной мере на экстенсивной основе. Престарелое руководство в лице Политбюро ЦК КПСС перестало реально контролировать ситуацию в стране.
В СССР всё больше стало проявляться несоответствие и противоречие политических деклараций и экономической действительности. Монопольное руководство со стороны одной партии привело к усилению коррупции, расцвету бюрократии и другим негативным явлениям.
Коррупция и семейственность в высших эшелонах власти вызывали у советских людей политическую апатию и отчуждённость. Вместе с тем в сочетании со стагнацией экономики это способствовало и росту оппозиционных настроений в обществе.
В ноябре 1982 года умер Л.И. Брежнев, который в последние годы своей жизни в силу престарелого возраста и болезней был уже практически не в состоянии выполнять свои обязанности руководителя советского государства.
В последующие два с половиной года на посту генерального секретаря ЦК КПСС и руководителя страны короткое время побывали один за другим Ю.В. Андропов и К.У. Черненко, также ушедшие из жизни по возрасту и болезням. Народ тогда в шутку назвал первую половину 80-х годов ХХ века «пятилеткой пышных похорон». В 1985 году на должность Генерального секретаря ЦК КПСС был избран М.С. Горбачёв.
IQ
