Говоря о политике, мы зачастую используем модель рациональных государственных акторов (например, США пошли на уступки…), но для составления полной картины необходимо понимать и институциональные особенности того или иного государства – например, как в нем работает система сдержек и противовесов, непосредственно влияющая на процесс принятия решений. Поэтому предлагаем вашему вниманию обзор трех ветвей власти США — страны, имеющей на сегодняшний день колоссальное влияние на мировую политику. Первая часть посвящена Конгрессу — символу законодательной ветви.
• Как работает Конгресс и каково его устройство?
• Как проходят выборы в Конгресс?
• Поляризация партий, и почему законопроекту все тяжелее стать законом ?
Первую часть триптиха о политической системе США стоит посвятить именно органу законодательному — двухпалатному парламенту, именуемому Конгрессом, — поскольку для отцов-основателей именно он был высшей ветвью власти. В обзор функционирования данного органа войдут следующие пункты: функционирование парламента, партийное деление, особенности избирательных кампаний и опасность идеологической поляризации партий.
Как работает Конгресс и каково его устройство?
Прежде всего, необходимо указать на характерное отличие двухпалатной американской законодательной системы от многих других. Бикамерализм — результат компромисса между разработчиками Конституции, дебатировавшими по поводу справедливого функционирования репрезентативности: в Сенате заседает по два члена от каждого штата в независимости от его размера, а в палате Представителей количество членов варьируется в зависимости от размера населения каждого штата. Но сама по себе двухпалатность не является чем-то необычным; большинство национальных законодательных органов имеют такое устройство. Что действительно необычно, так это то, что обе палаты Конгресса — Палата представителей и Сенат — являются равнозначными , и тем отличаются от, скажем, британской системы Палат общин и лордов или польских сейма и сената, где нижняя палата может при определенных условиях преодолеть вето верхней. В случае с Конгрессом ни один законопроект не может быть принят, если он был отклонен одной из палат.
Что является еще более необычным в американской системе, так это степень, в которой члены Конгресса являются так называемыми «свободными агентами» [ free agents ]; другими словами, степень независимости членов парламента от своей партии и доминирующих в ней взглядов. Как подметил известный американский политик Роберт Доул: «В Сенате много свободных духом и умом людей, примерно сто» . Сто человек — это, собственно, и есть весь состав Сената. Схожее утверждение можно сделать и относительно 435-и членов палаты Представителей. Несмотря на это, партийная принадлежность является неотъемлемой частью системы, связующим звеном и залогом функционирования парламента.
В законодательном органе любого государства есть председатели, контролирующие порядок и ход законотворческого процесса. Как правило, ими становятся либо независимые заседатели, либо лидеры партии большинства. В Соединенных Штатах применяется второй принцип для каждой из палат, но в каждой из них председатели называются по-разному и имеют несколько отличные полномочия, что может создавать путаницу. Рассмотрим сначала палату Представителей и ее лидера — спикера, — чья роль настолько велика, что его называют вторым лицом в Вашингтоне после Президента.
Спикер решает, кто и как долго будет высказываться по тому или иному вопросу, какой законопроект является наиболее приоритетным и какие правки будут приняты к рассмотрению. Помимо спикера существует и так называемый majority leader [лидер большинства] , чья задача разрабатывать законодательную повестку для доминирующей партии. Есть также и третье не менее важное лицо — majority whip [кнут большинства / партийный организатор] . Об этой должности вы, возможно, знаете по нашумевшему сериалу «Карточный домик» и его главному герою Фрэнку Андервуду — искусному манипулятору.
Majority whip должен обеспечивать наличие необходимой массы заседателей для поддержания какого-либо законопроекта партии большинства. А это бывает затруднительной задачей, ведь, как говорилось ранее, члены Конгресса — свободные духом и умом люди, не всегда придерживающиеся партийных линий.
В Сенате структура несколько иная: вместо спикера председательствует лидер большинства, а его ассистент — majority whip — имеет функции идентичные «кнуту» из палаты Представителей. Отличие лидера большинства Сената от спикера в том, что он не контролирует ход дебатов, а лишь разрабатывает повестку, соответственно, выступать по насущным вопросам может каждый сенатор и сколько угодно времени . Существует даже специальная тактика препятствования законотворческому процессу пустыми и затянутыми выступлениями — filibuster . И вариант воспрепятствовать этому только один — собрать 3/5 голосов сенаторов по остановке дебатов.
В каждой палате есть и лидеры партии меньшинства, которые обладают схожими задачами, что и их соперники из оппозиции, но, естественно, они имеют менее значительное влияние.
Разобравшись с внутрипартийной иерархией в парламенте, стоит перейти к следующему пункту, касающемуся роли партий в Конгрессе: они являются организационным фундаментом постоянных комитетов. Постоянные комитеты — это разделенные по профилям места, где происходит вся рутинная работа Конгресса. Помимо разработки законопроектов в задачи комитетов входит и надзор за исполнительными органами соответствующего профиля. На сегодняшний день в палате Представителей 20 комитетов, а в Сенате — 16. В обеих палатах комитеты практически одинаковые: например, « Foreign Affairs » у представителей и « Foreign Relations » у сенаторов.
Какие факторы влияют на распределение конгрессменов по комитетам: их образование и квалификации или геополитические и экономические особенности их выборных округов/штатов? Казалось бы, вполне логично назначить конгрессмена-экономиста заседать в комитете « Financial Services » или « Small Business », но на самом деле именно вторая опция оказывается детерминирующим фактором. Например, в комитете « Science , Space , and Technology » заседают преимущественно представители Техаса, Мичигана и Калифорнии — штатов, наиболее активно занимающихся исследованиями в этих областях.
Как проходят выборы в Конгресс?
Должность конгрессмена — одна из самых высокооплачиваемых в США при ежегодном доходе в 175 тыс. долларов , учитывая, что средний доход американцев в 5 раз меньше, то есть 35 тыс. долларов (The U .S Census Bureau ). Но одновременно с высокой зарплатой конгрессмену достается и колоссальная ответственность, и работа без выходных: с понедельника по четверг — дела на Капитолийском холме, а с пятницы по воскресенье — заботы в родном штате или дистрикте. Исследование Pew Research Centre показало, что члены Конгресса работают в среднем около 70 часов в неделю в противовес 44 часам для среднего американского рабочего . Однако этот труд нисколько не делает статус конгрессмена менее привлекательным для кандидатов, отсюда и ожесточенная борьба за на выборах. Примечательно, что несмотря на равнозначность обеих палат, сенатор — должность более желаемая и престижная. На предвыборные кампании в Сенат тратятся миллионы долларов, и среди кандидатов, как правило, лишь высокопоставленные государственные лица.
Выборы в Конгресс всегда проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября. В високосном году они совпадают с президентскими выборами и называются общенациональными, в не високосном — промежуточными, так как приходятся на середину полномочий действующего президента и служат индикатором уровня поддержки населением партии, чей представитель занимает Белый дом. «Промежуточные выборы в Конгресс — это индикатор президентской популярности», — объясняет исследователь проблем внешней политики в Университете Джорджа Мэйсона Тревор Тралль. Избирательная система предполагает, что выборы в обе палаты проходят по принципу относительного большинства и являются прямыми. Представители избираются на двухлетний срок, сенаторы на шестилетний, но последние переизбираются на одну треть состава (35 сенаторов) раз в два года .
Что касается особенностей избирательных кампаний, то выборы в Палату представителей оказываются наиболее примечательными. Здесь появляется расхожая практика под названием джерримандеринг [ gerrymandering ] — стратегия «нарезки» границ избирательных округов каждые 10 лет (после переписи населения) доминирующей партией таким образом, чтобы получить преимущество при голосовании . Электоральные районы можно сравнить с пирогом: существует множество способов нарезать его так, чтобы при внешне одинаковой форме кто-то тем не менее получит кусок с бóльшим количеством начинки.
Поляризация партий, и почему законопроекту все тяжелее стать законом ?
117-й Конгресс, заседающий на Капитолийском холме в Вашингтоне с 2021 года, разделен практически пополам (состав Палаты представителей: 221 место — демократы, 211 — республиканцы, 3 — вакантные; состав Сената — 48 мест — демократы, 50 — республиканцы, 2 — независимые).
Исходя из исследования, проведенного политологами К. Пулом и Г. Розенталем, идеологическое противостояние республиканцев и демократов стремительно росло с 2010-х годов, и, как продемонстрировала межпартийная борьба в последней президентской гонке, противоречия стали действительно колоссальными . Как эта поляризация влияет на процесс принятия решений в Конгрессе?
Ранее было сказано, что конгрессмены во многом являются «свободными агентами», не обязанными придерживаться партийных линий, однако в последние годы факт принадлежности к демократам или республиканцам стал все-таки иметь большее значение, чем собственная позиция. Томас Паттерсон отмечает высокий уровень партийного единства , преобладающий в современной американской системе и являющийся залогом формирования жесткой идеологической границы. В таких условиях существование центристов-медиаторов, которые ранее помогали соблюдать баланс, практически невозможно. Соответственно, находить компромисс становится все труднее, и если ранее эту проблему можно было преодолеть при значительном количественном перевесе одной из партий в парламенте, то сегодня ситуация иная. Специалисты по изучению американской политической системы Т. Манн и Н. Оренштайн назвали Конгресс «сломанной веткой» , указывая на то, что столь высокий уровень поляризации приводит к невозможности продуктивного функционирования. О сложности нахождения золотой середины свидетельствует и спад количества принимаемых законопроектов. Окажется ли 117-й разделенный пополам Конгресс в тупике из-за непреодолимых разногласий? На этот вопрос можно будет ответить лишь спустя некоторое время.
Автор: Полина Максимова
Telegram-канал @interstudies
