Поводом для настоящей статьи послужила такая ситуация: в отношении управляющей организации органом государственного жилищного надзора (далее также будем именовать его ГЖИ) была проведена проверка, в результате которой были выявлены нарушения лицензионных требований, выразившиеся в не полном и несвоевременном проведении текущего ремонта общего имущества собственников помещений многоквартирного дома, в отношении которого управляющая организация осуществляет деятельность по управлению.
В связи с указанными нарушениями управляющей организации, подчеркиваем - управляющей организации, т.е. юридическому лицу, было выдано предписание устранить выявленные нарушения путем выполнения работ по текущему ремонту. В предписании был указан срок его исполнения, по истечении которого ГЖИ провела проверку его исполнения и обнаружила, что работы не были выполнены в полном объеме.
Это послужило причиной составления протокола об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ. Только вот протокол был составлен не в отношении управляющей организации – юридического лица, которому было выдано предписание, а в отношении директора УО.
Причина банальна – срок давности привлечения к административной ответственности за неисполнение предписания самой организации (как юридического лица) истек, зато еще не закончился срок давности в отношении должностного лица – директора управляющей организации, чем и не преминула воспользоваться ГЖИ.
Напомним, что административное правонарушение, выразившееся в неисполнении предписания ГЖИ к указанному в нем сроку, согласно разъяснениям, приведенным в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", не является длящимся и срок давности привлечения к ответственности за него исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
Из ч. 1 и ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ следует, что срок давности привлечения к административной ответственности за неисполнение предписания ГЖИ в отношении юридического лица составляет 3 месяца, а в отношении его должностного лица (например, директора) – 1 год.
Понимая, что срок давности привлечения юридического лица уже упущен, инспектор ГЖИ составляет протокол о привлечении к административной ответственности директора управляющей организации, у которого возникает обоснованный вопрос о законности такого протокола и о законности привлечения именно его к административной ответственности за правонарушение, совершенное иным лицом - юридическим.
Давайте разбираться.
На наш взгляд, управляющая организация и ее руководитель понятия и лица не тождественные. Это совершенно самостоятельные субъекты, для которых ч. 24 ст. 19.5. КоАП РФ установлена различная административная ответственность – для должностных лиц – административный штраф в размере от 50т. до 100т. рублей или дисквалификация на срок до 3 лет; а для юридических лиц - административный штраф в размере от 200т. до 300т. рублей.
Из содержания статей 2.1 и 26.1 КоАП РФ следует, что в целях установления состава правонарушения необходимо установить наличие четырех элементов: объект правонарушения, объективную сторону правонарушения, субъект правонарушения и субъективную сторону правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из названных элементов свидетельствует об отсутствии состава правонарушения и оснований для привлечения к административной ответственности.
Согласно ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
В ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ указано, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В силу п. 2 ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность.
Ввиду того, что ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ называет организации и их должностных лиц в качестве отдельных самостоятельных субъектов данного административного правонарушения, в отношении каждого из них подлежат выяснению обстоятельства, предусмотренные ст. 26.1 Кодекса, в том числе, наличие события административного правонарушения и виновность лица в его совершении.
Поскольку предписание выдавалось юридическому лицу, то и юридически значимые действия, указанные в таком предписании должно совершить юридическое лицо (см. Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2012 по делу N А15-1762/2011).
Следовательно, правомерно и обоснованно наказать за неисполнение предписание можно только то лицо, которому было выдано предписание. Правовых оснований привлечь к административной ответственности за неисполнение предписания иное лицо, не то, которому было выдано это предписание, на наш взгляд, не имеется.
В Справке Оренбургского областного суда по результатам изучения судебной практики по рассмотрению мировыми судьями и судьями районных (городских) судов Оренбургской области в 2009 году дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (далее – Справка) отмечено, что «Если предписание адресовано должностному лицу, то и протокол об административном правонарушении в дальнейшем должен быть составлен в отношении лица, не выполнившего возложенные на него обязанности, а не юридического лица в целом, тем более, другого должностного лица».
Также в указанной Справке обращено внимание на то, что нельзя признать правильной практику, когда мировые судьи не устанавливают, имеются ли в материалах данные, подтверждающие статус субъекта, указанного в протоколе об административном правонарушении, и обстоятельства, предусмотренные ст. ст. 2.1, 2.4 КоАП РФ, необходимые для привлечения к ответственности должностного и юридического лица.
В Справке указано также на то, что нельзя признать правильной практику, при которой мировой судья не дал никакой оценки при назначении наказания следующему нарушению: предписание вынесено в адрес юридического лица ООО «…», а протокол об административном правонарушении составлен в отношении должностного лица (директора ООО «…»).
В Постановлении Шестого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2013 N 06АП-6331/2013 по делу N А04-6340/2013 также указано, что «Субъектом вменяемого правонарушения выступает лицо, которому выдано предписание».
В качестве примера судебной практики, подтверждающего обоснованность нашего мнения можно привести Постановление Нижегородского областного суда от 09.06.2017 по делу N 4а-775/2017, в котором подробно изложена позиция суда о том, что за неисполнение предписания можно наказать только то лицо, которому было такое предписание выдано:
«В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ, задачами производства по делу об административных правонарушениях является всестороннее, полное и объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешении его в соответствии с законом. …
В соответствии с п. 3 ст. 26.1 КоАП РФ, виновность лица в совершении административного правонарушения подлежит обязательному выяснению и доказыванию.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего региональный государственный жилищный надзор, в том числе лицензионный контроль в сфере осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, об устранении нарушений лицензионных требований, согласно ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей.
Субъектами названного административного правонарушения могут являться граждане, должностные лица и юридические лица. С субъективной стороны правонарушения характеризуются как прямым, так и косвенным умыслом.
Таким образом, для наступления административной ответственности по ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ требуется соблюдение ряда условий - выдача гражданину, должностному или юридическому лицу законного предписания, а также невыполнение данным лицом в установленный срок его требований.
Из смысла нормы следует, что ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц наступает тогда, когда в установленный срок не исполнено законное предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства именно тем лицом, в отношении которого было вынесено предписание.
Привлекая директора ООО "ЖЭК N 1" Н. к административной ответственности по ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ, мировой судья исходил из того, что им не выполнено законное предписание главного специалиста Нижегородского нагорного отдела государственной жилищной инспекции Нижегородской области об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, обязательное к исполнению. С данным выводом мирового судьи согласился и судья районного суда.
Вместе с тем, выводы о наличии в действиях директора ООО "ЖЭК N 1" Н. состава административного правонарушения являются преждевременными.
Из материалов дела усматривается, что 22 декабря 2016 года в ходе проведения внеплановой выездной проверки установлено, что ООО "ЖЭК N 1" не выполнило в срок законное предписание об устранении выявленных нарушений лицензионных требований N от ДД.ММ.ГГГГ, выданное юридическому лицу - ООО "ЖЭК N 1".
По данному факту 26 декабря 2016 года должностным лицом - главным специалистом Нижегородского нагорного отдела государственной жилищной инспекции Нижегородской области был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ, в отношении директора ООО "ЖЭК N 1" Н. (л.д. 3, 10).
Однако при вынесении указанного протокола должностным лицом административного органа не было учтено, что законное предписание об устранении выявленных нарушений от 07 ноября 2016 года было вынесено в адрес юридического лица - ООО "ЖЭК N 1", а не в адрес должностного лица - директора ООО "ЖЭК N 1" Н.
Протокол же об административном правонарушении по ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ составлен в отношении должностного лица, что является неправомерным и не основанным на законе, поскольку обязанность исполнения предписания была возложена на юридическое лицо, в связи с чем директор Общества Н. не может нести ответственность за невыполнение предписания, которое ему не выдавалось и, соответственно, в его действиях отсутствует состав административного правонарушения.
Отсутствие субъекта административного правонарушения не образует и состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ. …
Согласно п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения…».
Учитывая приведенную судебную практику, при возникновении подобной ситуации в случае привлечения к административной ответственности руководителя управляющей организации за неисполнение предписания, выданного самой компании, можно попытаться оспорить постановление о привлечении к административной ответственности по указанным основаниям отсутствия субъекта, и, соответственно, состава административного правонарушения.
К сожалению, в завершение придется отметить, что имеется свежая судебная практика, согласно которой «… к административной ответственности, предусмотренной указанной нормой, за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего федеральный государственный пожарный надзор, может быть привлечено как юридическое лицо, так и его руководитель, в том числе и в случае, когда предписание выдано только на имя юридического лица» (эта позиция приведена в Постановлении Верховного Суда РФ от 24.12.2019 N 9-АД19-58).
В утешение можно отметить, что в рассматриваемом данным судом случае предписание было выдано как юридическому, так и должностному лицу, что прямо следует из его содержания. Кроме того, речь шла о нарушении норм пожарной безопасности, по которым привлечение к административной ответственности руководителей, должностных лиц и ответственных лиц имеет специфику, установленную Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".
Есть и еще пример судебной практики не в пользу управляющей организации, когда орган государственного жилищного надзора выдал предписание самой УО (юридическому лицу), а протокол об административном правонарушении в связи с его неисполнением был составлен в отношении директора управляющей организации. И к административной ответственности был привлечен именно директор (см. Постановление Верховного Суда РФ от 15.07.2019 N 8-АД19-2).
В любом случае, считаем, что, если есть хоть малейший шанс избежать административной ответственности, к которой ГЖИ пытается привлечь директора управляющей организации за пределами срока давности привлечения к ответственности самой УО, надо его использовать.
Вдруг повезет…
Компания «Бурмистр.ру» оказывает юридические услуги управляющим компаниям. Вся необходимая информация о сервисе тут.