Подготовленный после обращения президента к Федеральному собранию РФ проект закона о внесении поправок в Конституцию РФ был вполне ожидаемым ходом В. Путина, последний срок которого постепенно приближается к концу. Преобразование Основного закона, который определяет всю правовую систему общества, не может не оказать влияния как в сугубо правовой сфере, так и в регулируемых правом политической и экономической областях. Исходя из анализа отдельных положений Проекта, предлагаю читателю ознакомиться с моим представлением о возможных политико-правовых и экономических последствиях.
Контекст принятия поправок
Проект Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти" (далее по тексту – Проект) был внесен через несколько дней после послания В. Путина Федеральному собранию РФ. Ежегодное обращение Президента РФ с посланием есть его конституционная обязанность, но послание 2020 года прозвучало в контексте падения доверия населения к главе государства, что обусловливает его «народную» направленность. По данным ВЦИОМа, количество россиян, доверяющих В. Путину, в 2019 году колебалось в районе 70%, а в период с декабря 2019 г. по середину января 2020 г. достигло минимальных значений – 68-69% опрошенных. При этом, учитываем особенности выборки, неведение относительно позиций не привлекавшейся к опросу части населения, а также количественное превалирование неуверенных «скорее доверяю» (39%) над утвердительными «безусловно доверяю» (32, 6%). Подобная конъюнктура стала подоплекой для включения в обращение типичных популистских обещаний, призванных легитимировать деятельность текущего главы государства.
Для понимания ряда положений Проекта важно учитывать содержание обращения В. Путина. Заданное президентом направление – это количественное расширение системы социального обеспечения, принятие на себя государством дополнительных обязанностей в социальной сфере (например, пресловутые бесплатные обеды в школах, интенсификация заключений социальных контрактов, увеличение размеров различных социальных пособий и т.д.), обеспечение стабильных налоговых условий и расширение долгосрочного кредитования для бизнеса, экологизация производства и ряд других мер. Ряд предложений исключают друг друга, из чего также явствует популистский характер выступления – ориентация на «всех и каждого». Например, укрупнение системы социального обеспечения и обеспечение налоговой стабильности явно идут вразрез, невзирая на упомянутую в обращении возможность инвестирования нефтегазовых сверхдоходов из Фонда национального благосостояния. В таком контексте роль поправок – утверждение новых конституционных ценностей, коррелирующих с предложениями главы государства, а также повышение авторитета В. Путина, и цель эта первична по отношению к оптимизации государственного устройства. Однако не будем делать преждевременных выводов, а пройдемся по отдельным положениям и попробуем проанализировать их.
Политические новеллы
Политика – это, пожалуй, приоритетная сфера в конституционном регулировании. Конституция определяет пределы функционирования государственной власти, порядок формирования ключевых государственных органов, соотношение полномочий федерации и субъектов федерации, устанавливает основы системы сдержек и противовесов.
Внесенный президентом Проект затрагивает как внешнюю сторону политической сферы, так и внутреннюю. Можно выделить четыре основных направления изменений политической сферы:
1) Допущение отступления от приоритета норм международного права над внутригосударственным правом.
Новый проект предусматривает следующее дополнение к ст. 79 Конституции: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». Решения как правоприменительные акты приводят нормы международного права в действие, а, соответственно, их блокирование есть косвенное блокирование самих норм международного права. Подобное положение вещей, когда Российская Федерация не признает обязательными для себя решения международных органов (в частности, ЕСПЧ), не является новшеством. Катализатором легального отказа РФ исполнять решения в соответствии со своими международными договорами стало Постановление Конституционного суда РФ от 14.07.2015 № 21-П, включавшее аналогичную Проекту формулировку. Камнем преткновения стало толкование норм международных договоров, т.е., в случае, если Конституционный Суд РФ (далее – КС РФ) обнаружит, что судьи ЕСПЧ при вынесении решения выявили такой смысл нормы, что она противоречит какой-либо норме Конституции РФ, то решение не может быть исполнено. Учитывая, что нормы международных договоров включают общепризнанные декларативные формулировки, то их толкование едва ли может вызывать разночтения. Именно поэтому судьи КС РФ, мотивируя решение, указывали на политический характер решений ЕСПЧ, нарушение абстрактных принципов справедливости и равенства, а реальным мотивом являлась фактическая невозможность исполнить решение ввиду колоссальных размеров присужденных сумм, которые, помимо прочего, учитывали также немалые инфляционные потери (например, по делу «Нефтяная компания «ЮКОС» против России» в пользу акционеров ЮКОСа было присуждено 1,8 млрд евро). Рассматриваемая поправка легализует с точки зрения национального права, в сущности, неправомерный отказ РФ исполнять свои международные обязательства и заметно упрощает саму процедуру блокирования исполнения. Хотя верховенство конституции над нормами международного права было очевидно, но сам факт ратификации международного договора свидетельствует о признании его соответствующим Конституции, особенно с учетом права ряда государственных органов, в том числе Президента РФ, обратиться в КС РФ с запросом о проверке не вступившего в силу международного договора РФ на соответствие Конституции РФ. Основным последствием станет освобождение национальной судебной системы от надгосударственного контроля. Кроме того, в контексте придаточного положения судебной власти по отношению к исполнительной власти, это будет означать ее впадение в еще большую зависимость от этой последней. Российские граждане и организации будут лишены возможности обжаловать решения национальных судов, а в долгосрочной перспективе это «удобрит» почву для подавления рыночных связей (особенно ярко это проявляется в спорах с налоговыми органами) путем ослабления гарантий судебной защиты нарушенных прав.
2) Установление президентского контроля над судьями высших судов.
Очередное посягательство на независимость судебной власти, которое теперь будет возведено в статус конституционного положения: Президент РФ будет наделен полномочием вносить представление об отстранении от должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, кассационных и апелляционных судов. Основанием является либо совершение поступка, порочащего честь и достоинство судьи, либо иные предусмотренные федеральным конституционным законом (видимо, подразумевается ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» в отношении судей КС РФ, хотя основания прекращения полномочий судей прочих судов устанавливается ФЗ «О статусе судей в РФ») основания. Ранее вопрос об отрешении судей от должности разрешался исключительно в рамках судейского сообщества, а именно его органами (квалификационными коллегиями судей). Согласно Проекту Президент РФ (и исполнительная власть в контексте ее консолидированности с действующим президентом) получает новый инструмент для проведения «политической чистки» в большинстве судебных инстанций, что вновь подчеркнет зависимость судебной власти от исполнительной. А что это значит? Как минимум, проведение политического и экономического курса посредством влияния на судебную практику (особое «судебное лоббирование»), а также невозможность оспорить акты органов исполнительной власти. Вполне ожидаемым будет «виток беспредела» налоговых, антимонопольных, контрольно-надзорных и иных исполнительных органов.
Самоизоляция судебной системы от внешнего вмешательства могла бы благотворно сказаться на развитом правопорядке с независимой судебной системой в ключе «очищения» национального права и правоприменительной практики от всех чужеродных элементов (если уподобляться Ф. К. Савиньи и воспринимать право как национально-историческое явление, уникальное и неповторимое у каждого народа). К сожалению, это не есть справедливое утверждение для России, т.к., во-первых, отечественная правовая система сплошь состоит из заимствований (например, наш Гражданский кодекс – это компиляция Германского гражданского уложения, Кодекса Наполеона и даже некоторых институтов англо-саксонского права), а во-вторых, независимое правосудие представлено лишь малыми крупицами, остатки которых постепенно искореняются.
3) Ужесточение требований к государственным служащим и «национализация элиты».
В этом направлении Проект содержит целый пучок поправок. В первую очередь данные поправки коснутся правового статуса Президента, Председателя Правительства РФ, федеральных министров, руководителей иных федеральных органов, депутатов и сенаторов, глав субъектов РФ и судей. Однако изменение пункта «т» ст. 71 Конституции, в соответствии с которым установление ограничений на наличие у лица, поступающего на государственную службу, гражданства иностранного государства относится к ведению федеральных органов, позволяет сделать вывод о том, что данное положение распространится на всю систему государственной службы, на всех государственных служащих. Теперь обязательным условием для всех должностных лиц будет отсутствие гражданства иностранного государства или вида на жительство, что, по моему мнению, является положительным нововведением.
Но это справедливо не во всех случаях. В частности, увеличение ценза оседлости для кандидата на должность Президента до 25 лет (который тоже являются «национализирующим» критерием) и введение требования от отсутствии как в настоящем, так и в прошлом иностранного гражданства, вида на жительство или иного документа, подтверждающего право лица на постоянное проживание на территории иностранного государства, лишит возможности претендовать на эту должность в 2024 (или раньше, кто знает…) лиц, проходивших долгосрочное обучение за рубежом.
4) Изменение полномочий Президента РФ: дополнительные рычаги и частичное лишение автономии.
Проект существенно изменяет положение Президента в системе государственных органов и его полномочия по формированию системы органов исполнительной власти.
Во-первых, из нормы о том, что одно лицо не может занимать пост Президента РФ более двух сроков подряд Проектом устраняется злополучное слово «подряд», которое позволило В. Путину находиться на этом посту четыре срока (фактически пять, если учитывать период президентства марионеточного Д. Медведева). Как заявил сам В. Путин, с таким исключением он согласен, однако вопрос о нем сам В. Путин не считает принципиальным. Казалось бы, теперь будет обеспечена ротация лиц на должности главы государства минимум раз в 12 лет, но не следует забывать об особенностях правотворчества, в том числе конституционного. Действие норм права, содержащихся в законах, определяется двумя ключевыми принципами:
— закон не обладает обратной силой (ретроактивностью), т.е. не применяется к отношениям, существовавшим до вступления закона в силу;
— закон, вступивший в силу позже, отменяет ранее действовавший и регулировавший те же общественные отношения закон.
Следовательно, новоиспеченное правило без слова «подряд» отменит ныне действующее, но текущее правило будет действовать применительно к В. Путину до прекращения его президентских полномочий (т.е. до истечения срока президентства), а по прекращении действовать будет новое правило, которое, очень грубо выражаясь, «не знало» о президентстве В. Путина. Перспектива следующая: В. Путин вполне легально сможет снова участвовать в президентских выборах и, более того, вновь занимать пост в течение 12 лет. Однако я скептически воспринимаю такой прогноз. Скорее, действующий глава государства после 2024 г. предпочтет остаться «серым кардиналом» на иной должности.
Во-вторых, Проектом изменяется характер участия Президента в формировании системы органов исполнительной власти и, в частности, Правительства РФ.
Сразу в глаза бросается тот факт, что часть полномочий Президента в этой области перенимает парламент в лице Государственной Думы. Просто приведу отрывок речи В. Путина, где описывается новый механизм назначения главы исполнительной власти – Председателя Правительства (премьера, если угодно):
В соответствии со статьями 111 и 112 Конституции Российской Федерации Президент лишь получает согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства России, а затем уже сам назначает и главу кабинета, и его заместителей, и всех министров. Предлагаю изменить этот порядок и доверить Государственной Думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, а затем по его представлению – по представлению Председателя Правительства – всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом Президент будет обязан назначить их на должность, то есть будет не вправе отклонить утверждённые парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц
Кроме того, теперь конституционно будет закреплен «дуализм» исполнительной власти, который и ранее присутствовал, но не имел конституционного закрепления. Заключается он в следующем: часть федеральных министров (глав министерств «особой значимости» - МВД, Минобра, МИД и некоторых других) Президент назначает автономно от премьера после консультации с Советом Федерации. И здесь наблюдается ослабление института Президента: теперь структуру органов исполнительной власти будет определять премьер, а не Президент РФ своим указом, как было ранее.
Усиление роли парламента в этом процессе создает почву для «передачи» полномочий Президента РФ в 2024 году доверенному лицу, «наследнику», а точнее уменьшает вероятность занятия президентского поста нелояльным «Единой России» лицом (ремарка – все последующие суждения строятся на предположении о том, что результаты выборов в Госдуму в 2021 году не будут принципиально отличаться от последних). Если ранее Президент РФ решал вопрос о назначении всех федеральных министров исключительно с Председателем Правительства РФ, то теперь вопрос о назначении лиц на ключевые посты Президент будет решать с Советом Федерации, который едва ли можно назвать политически неангажированным органом (такую ситуацию может исправить только расширение автономии субъектов РФ, из представителей которых состоит Совет Федерации).
Очевидно ослабление Президента в этом направлении, а вместе с этим произойдет укрепление позиций Федерального собрания, а точнее представителей властвующей партии. Главным последствием этого станет подавление ротации власти посредством трансформации механизмов противовесов. Новые конструкции, с учетом фактической политической обстановки, при которой парламент идеологически однороден и верен действующему Президенту, обеспечат социально-политическую стагнацию. Даже в случае занятия по итогам выборов в 2024 г. должности Президента оппозиционным кандидатом, ему едва ли удастся противостоять парламенту и, соответственно, назначить доверенное лицо на пост премьера. Зато это благотворно повлияет на лоббистскую деятельность – продвигать экономические интересы через однородный парламент станет еще привлекательнее, т.к. лоббисты получают дополнительную гарантию достижения результата в виде уверенности в полной лояльности высшего исполнительного органа, который будет претворять в жизнь продвигаемые влиятельными лицами законодательные изменения.
Помимо этих ключевых моментов Проект также содержит невнятные декларативные нормы о том, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории», что ставит в тупик – это интенция то ли на автономизацию местного самоуправления (что может обернуться позитивными последствиями), то ли на его полное подчинение единой вертикали государственной власти. Об этом можно будет судить лишь после изменений в законодательстве о местном самоуправлении.
Обобщая изменения в регулировании политической сферы, отмечу – на политическом фронте все будет стабильно, новые поправки это обеспечат. В сущности, Проект предлагает контринтуитивные правила, которые, при поверхностном прочтении, ликвидируют засилье «бесконечного президента», форсируют демократизацию общества за счет повышения роли парламента как гласа народа, но в действительности приведут к противоположным результатам. Только изменения относительно исполнения решений международных органов достигнут декларируемой цели - обеспечение, по словам В. Путина, суверенитета, а в реальности – еще один шаг в сторону изоляции и провальной автаркии, которые едва ли выгодны населению и бизнесу. С учетом популистской направленности, данный Проект, безусловно, возымеет успех на т.н. «всенародном голосовании» (о нем будет упомянуто ниже), т.к. его поддержат как аполитичные обыватели, склонные к огульному национализму, так и, возможно, некоторые «критически мыслящие оппозиционеры» из стана Навального.
Экономические новеллы
Проект не вносит изменений в регулирование экономических отношений, т.к. глава 2 Конституции РФ остается нетронутой, как и положения о полномочиях Правительства и Банка России. Он закрепляет текущую ориентацию экономической политики социального государства (или «государства всеобщего благоденствия», как его принято именовать в экономической и политической литературе) посредством возведения нескольких конкретных функций в статус конституционных обязанностей государства. Рассмотрим немногочисленные положения подробнее.
1) Гарантия МРОТа и индексации пособий
Новая редакция ст. 75 Конституции, а именно ч. 5, гласит: «В РФ гарантируются минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по РФ и индексация социальных пособий и иных социальных выплат в порядке, установленном федеральным законом». Все это существовало и ранее, поэтому цель этого нововведения состоит, прежде всего, в удовлетворении общественных запросов, в угождении основной массе населения, которая воспринимает МРОТ и пособия как позитивные явления. Внесение этой поправки позволяет сделать только самые очевидные выводы: Россия еще не скоро начнет двигаться по пути либерализации экономики и отхода от системы социального обеспечения. Система МРОТа продолжит форсировать безработицу и подрывать пенсионную систему, а индексация пособий (особенно, если предположить, что после внесение изменений в Конституцию РФ эта процедура участится) будет подстегивать инфляционную спираль. Стабильное претворение в жизнь этих новых конституционных положений не только не приведет к повышению покупательной способности населения, но и, скорее, понизит ее.
Так как Конституция – это самый стабильный закон, то эта новелла зафиксирует форму социальной деятельности государства, а следовательно, о крупных преобразованиях или ликвидации социальной системы в ближайшее десятилетие не ожидается. Фундаментальными признаками будут денежная форма социальной поддержки и дифференцированная система этой поддержки (никакого БОДа как альтернативы системы социального обеспечения).
2) Пенсионное обеспечение.
Включенная Проектом часть 6 ст. 75 Конституции закрепляет следующее: «В Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также регулярно осуществляется индексация размера пенсий в порядке, установленном федеральным законом». Это положение, как и предыдущее, главной целью имеют нахождение поддержки среди масс, так как государственная система пенсионного страхования существует уже довольно давно. Возможно, что данная норма – это завуалированная ориентация на установление абсолютного приоритета государственной системы пенсионного страхования и полная национализация этого рынка (в фискальных интересах, разумеется). Тенденция к сокращению числа негосударственных пенсионных фондов наблюдается в течение всего XXI века, а на данный момент лицензией ЦБ РФ обладают лишь 47 негосударственных пенсионных фондов, а в начале века их было более 100. К тому же, в некоторых из них мажоритарным акционером является государство.
Интегрируя вышесказанное, подчеркну еще раз – оба этих положения ориентированы, в первую очередь, на получение общественного одобрения законопроекта. Ключевая же их цель заключается в замораживании политической конъюнктуры посредством легитимации предлагаемых конституционных изменений.
Формат принятия
Формат принятия в виде «общероссийского голосования», а точнее его положительный результат, призван укрепить авторитет главы государства и подтвердить в глазах общества согласие основной массы с его видением развития страны. И это отчетливо коррелирует с внесением бессмысленных, но крайне популярных положений о МРОТе и индексации пособий и пенсий. С юридической точки зрения понятие «общероссийское голосование» довольно смутное, т.к. грамматически оно синонимично референдуму. Казалось бы, предстоит проведение референдума, но это противоречит позитивному праву, а именно ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», который предусматривает проведение референдума только по вопросу принятия проекта новой Конституции, а также ст. 136 Конституции РФ, в соответствии с которой поправки к 3-8 главам Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона (т.е. без проведения референдума, лишь с усложненным законодательным процессом). Помимо этого, с утилитарной точки зрения, проведение референдума обернулось бы огромными материальными и временными издержками в связи с громоздкостью процедуры.
Заключение
Очевидно, что данный Проект не имеет целью осуществить кардинальную реформу системы государственного управления в России. Он преследует диаметрально противоположную цель – консервацию текущего состояния российского общества. В таких условиях роль государства в обществе вновь будет возрастать, охватывать все большие просторы человеческой деятельности, а подаваться это будет, очевидно, под соусом народной воли. Особенно это заметно при рассмотрении Проекта во взаимосвязи с прочими тезисами послания Федеральному Собранию. «Жонглирование» полномочиями по формированию государственных органов станет правовым оплотом косной системы, при которой в процессе ротации участвовать будут только идеологически однородные субъекты.
Также внимание следует уделить внимание постепенному смешению всех ветвей власти под эгидой исполнительной, невзирая на, казалось бы, ярко выраженный вектор на усиление парламентаризма, наделение его дополнительными механизмами сдерживания других ветвей. Такое слияние неизбежно в ситуации, когда абсолютное (даже конституционное) парламентское большинство принадлежит одной партии. Судебная власть теряет свою автономию не только фактически, но теперь и юридически. Не стоит забывать и про вводимый Проектом механизм легального неисполнения решений международных органов, что станет серьезным шагом в сторону правовой самоизоляции России, которая лишь подкрепит изоляцию политическую и экономическую.
И самое скверное то, что эти нововведения будут демократически апробированы, что в очередной раз заставляет вспомнить мысль Ф. Хайека о пагубности демократического правления однородного доктринерского большинства, которое будет очаровано столь хитрым и внешне многообещающим Проектом.
Источники
Сайт ВЦИОМа - www.wciom.ru (любимая статистика)
Официальный сайт ЦБ РФ - www.cbr.ru (данные по численности негосударственных пенсионных фондов)
Официальный сайт Президента РФ - www.kremlin.ru (стенограмма Послания 2020 г.)
Дополнительный сайт Государственной Думы РФ – www.sozd.duma.gov.ru (там можно найти обозреваемый в статье Проект)
