Впервые термин "Генерал-губернатор" был употреблен в российской иерархии 10 мая 1703 года, когда вышел указа Петра Первого о награждении орденом святого Андрея Первозванного А.Д. Меншикова за взятие в плен в устье Невы экипажей двух шведских кораблей. Последний в указе был обозначен как «генерал-губернатор».
Проводя административную реформу в 1708 году, результатом которой стало разделение страны на 8 губерний, Петр I назначил генерал-губернаторами в Ингерманландскую (переименованную в 1710 году в Санкт-Петербургскую) и Азовскую губернии светлейшего князя А.Д. Меншикова и генерал-адмирала Ф.М. Апраксина. Назначенные им руководители остальных 6 губерний именовались в царском указе от 18 декабря 1708 года как «губернаторы» - Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое (ПСЗ – I). – Т. IV. – СПб., 1830. № 2218
Никаких особых привилегий этот титул по сравнению с другими губернаторами не давал, а был просто степенью выражения личного доверия. То есть почетным титулом.
Все губернаторы управляли местной полицией и учреждениями, размещали (но не командовали) и обеспечивали войска, находившиеся на территории их губерний.
К концу царствования Петра Первого в 1725 году в Российской империи насчитывалось 11 губерний, из которых 4 (Санкт-Петербургская, Рижская, Ревельская и Киевская) управлялись генерал-губернаторами, а остальные 7 губерний (Архангельская, Архангелогородская, Воронежская, Казанская, Московская, Смоленская и Сибирская) – губернаторами - Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое (ПСЗ – I). – Т. VII – СПб., 1830.
После Петра генерал-губернаторами продолжали называть особо приближенных к венценосцам. Так, например в Санкт-Петербург и Москву назначались только генерал-губернаторы, или как их еще называли "главноначальствующие".
Только при Екатерине Второй произошло окончательное выделение генерал-губернаторов из числа просто губернаторов.
Указом от 13 июня 1781 года "О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов" учреждались 20 (первоначально) наместничеств, в которые входили по несколько губерний. Таким образом генерал-губернатор (или наместник) считался надзирающим за губернаторами вверенного ему наместничества.
Свои служебные обязанности генерал-губернатор исполнял при помощи наместнического правления, состоявшего из нескольких советников, помогавших ему в административной деятельности. Монаршие повеления он реализовывал через губернаторов и находившийся при них губернский аппарат управления, суды, выборные дворянские сословные органы, полицию, расположенные на территории наместничества войска. Помимо этого генерал-губернатор осуществлял общий надзор за чиновниками, мог оказывать прямое давление на суд, останавливать исполнение судебных приговоров без непосредственного вмешательства в судопроизводство - монография Ю.Злобина ИНСТИТУТ ГЕНЕРАЛ ГУБЕРНАТОРОВ В РОССИИ В XVIII ВЕКЕ: СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
В военном плане генерал-губернатор не только обеспечивал снабжение войск, но и по новому указу назначался их главнокомандующим в случае агрессии неприятеля. Если учитывать, что многие губернии были пограничными, и на границе были постоянные стычки, то генерал-губернатор получал постоянное командование над войсками.
Также без разрешения генерал-губернатора не разрешалось расходование ни копейки государственных средств подчиненными губернаторами.
Новое разделение территории империи в результате екатерининской реформы 1775–1785 годов вывело административную структуру империи на иной, более управляемый с точки зрения верховной власти уровень. Она стала делиться на 38 наместничеств, 3 губернии на правах наместничества (Санкт-Петербургскую, Московскую и Псковскую) и 1 область на правах наместничества (Таврическую). В них, в свою очередь, было образовано 483 уезда, население которых насчитывало 25,6 млн. жителей. За пределами власти наместников оказалась лишь Область донских казаков, образованная в 1775 году и насчитывавшая в 1785 году 200 тыс. душ обоего пола - Арсеньев К.И. Начертание статистики Российского государства, составленное Главного педагогического института адъюнкт профессором Константином Арсеньевым. – В 2-х частях. – Часть 1. О состоянии народа. – СПб.: Тип. Императорского Воспитательного дома, 1818.
Таким образом была создана система верховного генерал-губернаторства, которая с небольшими изменениями и дожила до Февральской революции 1917 года.